大法官解釋 釋字第689號 |
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| 公佈日期：2011/07/29 |
| 解釋爭點 |
| 社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？ |
| 2.德國聯邦憲法法院尤其對於基本法第2條第1項關於生命身體之保護規定，特別強調：國家有義務保護及促進生命權之保障，亦即，主要地亦保護來自於其他人違法之干預。客觀之基本權利內容之效果其目的不同於防禦功能之以國家之不作為為目標，而是相反地要求國家積極地作為。 其次國家之義務牽涉三角關係，亦即國家保護人民行使其基本權利行為，而對抗侵害其權利之其他人。此保護措施可藉由刑法規定或行政法上之措施或規制。此外亦可透過私法上之規範。對此德國聯邦憲法法院從一般人格權導出國家有義務制定充分落實平衡報導權之法律之義務。類似地，基於基本法第2條第2項第1句之人之生命身體保護推導出制定限制夜間工作相關法律之義務[4]。 二、本解釋因為對跟追概念及其所保護法益之範圍之解釋過於寬廣，是以本解釋就系爭規定，承認及區分被跟追人之憲法上所保障權利包括免於身心傷害之身體權、行動自由、生活私密領域不受侵擾之自由，以及個人資料自主權四者。其涵蓋範圍過廣，事實上只要將跟追行為解釋為單純、性之物理行為（即前述類似故意地持續尾隨特定人之行為），則與本案相關之跟追人其新聞採訪前之預備行為之跟追，其法律上之定性，即有討論餘地，其跟追未必是在受憲法保障之新聞自由範圍內[5]。是以本案國家之保護義務，應是從被跟追人角度，基於國家對被跟追人憲法上行動自由之基本權利保護，有採取立法或行政上之積極作為義務，系爭規定即是此一保護義務之落實，因此跟追人之身分是否新聞記者則可不論。另一方面從跟追者之角度，跟追人亦可能基於新聞自由之基本權利保護，產生所謂基本權利之第三人效力（或放射效力）問題，而有課予國家保護義務之要求，但因前述跟追僅是新聞採訪行為之先前階段，且採訪行為是否憲法上保護（新聞自由）之基本權利亦有爭論，更何況系爭規定之立法目的，只是針對輕微之違警案件規範，因此無所謂對跟追人之國家保護義務之 問題。 肆、應檢討改進者反而是反干擾法、媒體規範制度之檢討 本號解釋理由書中對於正當法律程序提出檢討改進之建議，雖無拘束力，但似乎打擊錯誤，因如果要檢討改進，較急切者並不是警察職權行使法，反而是應該對於媒體的自律、媒體的採訪報導適當的規範，或者媒體如何自律的機制，加以檢討。其次關於反侵擾法亦可評估立法時機已否成熟。 一、關於媒體法制 本號解釋理由書中解釋方法論上，乃從跟追人其跟追之憲法依據，為奠基於憲法第22條之一般行為自由，其中包括行動自由。並進一步論及新聞從業人員跟追之憲法基礎，為受憲法保障之新聞自由中之採訪自由。關於新聞媒體制度，至少在平衡報導、媒體自律機制與防止媒體集中原則之制度面可考慮加以檢討。 （一）本號解釋本應就出版法廢止後就被報導者之回應報導請求權並不完備[6]（包括平面媒體全無規範、電子媒體只有廣電法第23條、有線電視法第62條規定）加以檢討。我國目前，若有媒體同時擁有報紙、廣播、電視、有線電視等，以其所屬平面媒體工作者跟追報導，將導致被跟追人即使認受有侵害，亦無回應或更正請求權，再加上同一企業集團以電子媒體加以引用，形成視聽人保障之漏洞。有失國家保護義務之憲法要求。 （二）本院釋字第613號解釋指出，憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由。又通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，具有監督行使公權力之各國家機關，及監督政黨之公共功能。鑒於此項功能憲法所保障之通訊傳播自由之意義，非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。 1.關於大眾媒體集中排除原則並無規定（參考日本1949年之命令，禁止業者同時擁有報紙、廣播、電視三者）。依德國之廣播電視邦際協約第26條第1項規定，事業（自然人、法人或人合團體）自己或併入計算之事業，於德國聯邦境內得製播不限數量之電視頻道。但若具有支配之意見力量（vorherrschende Meinungsmacht）則不在此限。第26條第2項規定，事業所製播之頻道，於年平均收視占有率達百分之三十者，推定該事業具有支配之意見力量。 2.制約媒體集中現象之憲法基礎 德國聯邦憲法法院判決建立（國家）擔保言論多元性之憲法基礎為基本法第5條第1項第2句之廣電自由保障。依該規定憲法課予德國各邦建立與維持廣電秩序，以促進言論自由並避免其受侵害。依聯邦憲法法院之判決，立法者有義務採取預防措施以有助於「盡可能在私的廣電領域裏廣範圍地達到且保護言論同比重之多元化」（BVerfGE 73,118,159）”。我國關於大眾媒體集中排除原則並無規定，亦值得檢討。 （三）媒體自律機制 媒體自律問題，即使媒體自律制度健全，並不能完全放棄國家之規範；但是若無媒體自律，公權力之規範將事倍功半。我國現行媒體自律制度值得檢討[7]。英國最近之梅鐸（Murdoch）新聞集團之監聽事件phone hacking scandal更凸顯出單是媒體自律仍不足，公權力之適當介入似不能免。 二、關於反侵擾法制 日本2000年制定之癡纏行為等管制法律（反侵擾法）其立法目的在於對日本長久以來即存在且發生頻率逐漸增加之跟蹤、持續打無聲電話、寄發不可理喻之信件等行為，予以規範，以防止個人之身體、自由及名譽等發生危害，並有助於國民生活之安寧[8]。我國依目前社會發展情況，相關機關應可考慮、評估是否導入類似德國、日本等國之反侵擾法。 伍、結語---本號解釋是否小題大作？吹皺一池春水？ 一、本解釋因對跟追概念與系爭規定所保護法益，過於寬廣之解釋，造成課予系爭規定過重之承載。解決之道，應由立法者重新整體思考與跟追相關之民、刑事規範，或評估如同美國、日本、德國般制定反侵擾法之實機是否成熟，或針對媒體相關之自律機制建立、完備落實保障視聽者之平衡報導請求權，以及為確保言論市場多元化而採取適當之大眾媒體集中排除原則（如德國之die Konzentrationskontrolle im Medienbereich制度），全盤檢討。使系爭規定回復其當初「單純」之立法目的，即維護公共秩序與確保社會安寧，與保障被跟追人行動自由之法益。 二、本解釋忽略系爭規定在法秩序上之定位（社會秩序維護第1條與第四章參照）、其所保護法益為行動自由，以及採取輕微之行政罰鍰（社維法第43條第1項第2款）現況，而小題大作。系爭規定中「跟追人」是否有受憲法上保護之基本權利？本解釋似乎過大評價，且系爭規定主要非針對新聞採訪者，即使適用於新聞採訪者，透過法院之認事用法，亦不致侵害採訪自由，不必刻意為新聞採訪之適用而作合憲限縮解釋。 三、若採解釋理由書中所述之檢討改進建議，則可能有介入立法機關對於社會秩序維護法之裁罰程序與救濟體制之政策選擇權限之疑慮，此不啻吹皺一池春水！ |
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