大法官解釋 釋字第689號 |
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| 公佈日期：2011/07/29 |
| 解釋爭點 |
| 社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳春生 本號解釋認為社會秩序維護法第89條第2款規定（系爭規定），並未違反法律明確性原則、比例原則、跟追人之工作權與正當法律程序原則之見解，本席敬表贊同。惟於解釋理由中就系爭規定之檢討改進部分，僅略述幾點淺見，以為補充。 壹、本號解釋係採合憲限縮解釋，但實際運用結果可能成為單純合憲 本號解釋係採合憲限縮解釋，亦即新聞採訪者，於一定要件下可排除系爭規定之適用，惟其條件多，且為不確定概念，實際運用各要件均須成立，可說相當嚴格。 一、整體合憲限縮要件嚴格且充滿不確定概念，是以主管機關與法院解釋適用 本號解釋為合憲限縮，其要件為：就新聞採訪者（1）於有事實足認特定事件屬大眾所關切並具一定公益之事務（2），而具有新聞價值（3）者，如須以跟追方式（4）進行採訪，且其跟追行為依社會通念所認非屬不能容忍（5），則該跟追行為即具正當理由而不在系爭規定處罰之列。依本解釋意旨，至少須對五個程度不同之不確定概念作判斷，且須同時成立，方能排除系爭規定之適用。實際上，其要件之概念意涵最終仍委諸主管機關與法院之解釋。 二、本解釋形式上為合憲限縮解釋，但因限縮要件由多數不確定概念構成，很可能因有權解釋適用之機關，其對不確定概念之理解不同，實質上將造成單純只是法院認事用法問題，而無是否因合憲限縮解釋而違憲問題。 三、系爭規定的處罰輕微，且適用系爭規定而被處罰的案件，近二十年來只有23件[1]，向法院聲明異議的也只有系爭原因案件1件。是以本號解釋，實際解釋釋用可能成為單純合憲解釋之結果。 貳、本號解釋對系爭規定中「跟追」概念及所保護法益之解釋過於寬廣，此猶如刀之兩刃 一、本系爭規定及其在法體系上之定位 本規定之性質包含：行政罰（三千元以下罰鍰或申誡）、與美國法上之stalking、德國法上之Nachstellen與日本法上之反侵擾法等其構成要件均不同。前揭各外國法所處罰之構成要件乃屬結果犯、跟追只為前階段行為、或只是手段，且均為刑事處罰。相對地，系爭規定乃只針對跟追行為、對無正當理由之跟追，其行為其本身即為目的、且其處罰對象係針對違反社會行為之倫理苛責性較低之行為。 二、系爭規定之補充與防漏功能 1.補充功能：當刑法構成要件不成立、民法適用緩不濟急（如民法第18條、第195條）時，系爭規定可發揮補充之功能，由警察機關適時介入以化解私人權利受侵害之可能。 2.防漏功能：隨時代發展，當新型之違反個人法益、社會法益或國家法益之行為，基於罪刑法定主義，則無法有效防阻；或個人私法上權益受侵害，以民事法律規範可能規範缺漏或緩不濟急或不實際，則此時若不授予公權力適時介入之權限，則可能坐看私人權利受侵害，則社維法有時確可發揮防漏之功能。 例如本案之原因案件，系爭規定對於如各國已以刑罰加以規範之行為，如德國之Nachstellung、美國之Stalking或日本之反侵擾法（ストーカ行為）等，顯然在我國仍未立法規範，則發生類似行為，基於罪刑法定顯然不能擴張或類推適用其他刑法法條之適用，此時系爭規定要求公權力適時地介入、輕微地處罰，預防發生前述外國之新興須受規範之侵害個人法益行為成為犯罪，亦應加以肯定，否則無異無視人民權利受侵害之實況。另一即本案之媒體報導及採訪行為，對於新聞採訪行為之前階段之跟追，若經被跟追人勸阻仍不聽者，加以輕微之三千元以下罰鍰或申誡，應屬妥當之規定。 其缺點為：與其他規範制度如反侵擾法、媒體規範問題重疊，則可能造成警察以天下為己任之缺失，承載遠超出其負擔之重荷。 三、跟追之定義： 1.我國現行法上並未有跟追之定義，於家庭暴力防治法第2條第4款則對跟蹤加以定義，即跟蹤：指任何以人員、車輛、工具、設備或其他方法持續性監視、跟追之行為。未對跟追概念加以描述。 2.社維法中之系爭規定乃參考原違警罰法第77條第1款，禁止跟追他人之後，或盯梢婦女等行為，其目的為避免妨害他人之自由行動。同樣未對跟追定義，但其保護被跟追人之法益範圍，單純地即避免妨害被跟追人之自由行動。 3.主管機關內政部之見解（暫稱廣義） 跟追即尾隨或盯梢他人，遲不離開，使其感到不安或困惑者。 主管機關並認為系爭規定之立法理由，旨在禁止跟追他人之後，以維他人行動自由，免於恐懼，並預防發生危害[2]。 4.本院見解比內政部見解又更廣，亦即指以尾隨、盯梢、守候或其他類似方式，持續接近他人或即時知悉他人行蹤者。此與內政部見解，似又擴充許多。跟追概念過度擴充，連帶所受憲法保護法益範圍也愈廣，即原系爭規定之行動自由外，本解釋加上免於身心傷害之身體權、生活私密領域不受干擾之自由，以及個人資料自主權四者，雖未有進一步論述，但從前述系爭規定具有補充及防漏功能，有其意義。但相對地，因系爭規定牽涉跟追人、被跟追人與公權力機關之三面關係，擴大解釋與增大保護法益範圍，使解釋適用系爭規定而衡量法益時，所考慮之因素更形複雜。 四、本院對跟追解釋所面臨問題 （一）系爭規定之解釋適用，由於只是輕微之三千元以下罰鍰與申誡，故裁罰機關或法院於解釋適用時，除程序上依警察職權行使法第29條等規定外，只須依經驗法則及論理法則判斷（行政程序法第43條參照）跟追是否有正當理由，以作出決定，而不必大費周章地、概念式地界定跟追要件。 （二）吾人若很素樸地將跟追行為理解為，故意地持續尾隨特定人之物理行為。至於是否因而可能使被尾隨人產生心理上影響，在所不問。跟追其行為本身是中性的。只有經被跟追人或警察機關勸阻後，才有是否處罰之問題。 本解釋則評價「跟追」本身為應受規範之行為，若無正當理由，則須受處罰。如本案原因案件，則跟追行為只是有可能成為新聞採訪之前階段行為，而即使是採訪之前階段行為，故不至於有是否與新聞採訪自由般憲法位階之基本權利行為衝突之考慮，因為系爭規定是基於維護秩序與確保社會安寧，且為輕微之裁罰規定。 （三）本解釋對跟追採擴大解釋，使被跟追人受保護之法益相當廣泛，相對地相競合之跟追人受保護法益之範圍益增大，使得相互衝突法益之權衡所考慮之因素愈行複雜，而脫離系爭規定原本只是輕微之違警案件之本旨，而發展成為跟追人與被跟追人私人間，甚至如本案當跟追人之身分為新聞採訪者時，其受憲法保護基本權利（如新聞自由、一般行為自由）須加以權衡之複雜程序。 參、系爭規定係國家保護義務之落實 一、從保護義務角度，系爭規定正是課與國家對被跟追人免於身體權、行動自由受侵害之保護義務 1.對抗第三人之保護 德國1958年之呂特判決[3]指出，基本權利首先是就市民對於國家之防禦權（Abwehrrechte），但基本權利同時是以人性尊嚴與人格發展為中心所形成之客觀的價值秩序，此一價值體系，乃為憲法之根本決定，適用於包括民法在內之所有法領域，為憲法解釋之基準。客觀之基本權利內容之重要效果為，國家對於人民之基本權利行為，有保護其免於受來自第三人侵害之義務。 |
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