大法官解釋 釋字第659號 |
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| 公佈日期：2009/05/01 |
| 解釋爭點 |
| 86.6.18私立學校法第32條第1項違憲？ |
| （三）系爭規定但書在手段之選擇與比例原則之審查 按九十七年一月十六日修正公布之私立學校法第一條規定，為促進私立學校多元健全發展，提高其公共性及自主性，私立學校其設置，在於鼓勵私人興學，並增加國民就學及公平選擇之機會。同法第九條規定，凡自然人、法人為申請法人主管機關許可，以捐資成立學校法人；第十條則規定設立私立學校之捐助章程，應包括學校法人之目的、辦學之理念、董事總額、資格及董事加推候選人與選聘、解聘、連任事項、董事會之組織、職權、開會次數、召集程序、會議主席之產生、決議方法、董事有利害關係時之迴避等運作事項及學校法人及所設私立學校管理方法事項等。故私人興學於接受捐助創辦時，均有其各校不同之辦學理念，私立學校雖受教育主管機關之監督，仍應於憲法第一百六十七條獎勵或補助私人經營之教育事業之意旨下，維護私立學校之辦學理念。 再者，依行為時私立學校法第二十二條規定，董事會之職權包括校長之選聘與解聘、校務報告、校務計畫及重要規章之審核等對於私立學校設置之上開目的具有重要之地位，職此，教育主管機關於董事會限期改善逾期或改善無效果時，若直接以解除全體董事職務為唯一手段，非但不能達成上開立法目的，尚且影響私立學校既有之校務計畫與辦學方向，反而不利於私立學校之健全發展、侵害學生受教權與教職員之權益。 是以，於判斷系爭規定有無違反比例原則時，除應就手段採取時予以考量各該法律規範目的，就手段選擇本身，是否與實現目的間具有合理關連性，以及是否符合最小侵害原則。蓋本件解釋系爭規定但書雖以解除全體董事職務為唯一手段，於解除與停止職務等手段選擇時，即應以符合上開目的之最小侵害手段為優先考量，即為達成維護與尊重私立學校各校辦學理念之不同，教育主管機關於不同情形下，其審酌手段選擇應就是否係達成維護與尊重私立學校各校辦學理念所必要，以符比例原則之要求。就本件解釋系爭規定前段適用之原則，董事會因發生糾紛致無法召開會議，或有違反教育法令情事，主管機關係以限期改善以維護私立學校之健全發展，保障學生之受教權利及教職員之工作權益為其首要目的，換言之，仍係以維持私立學校既有董事會的持續正常運作，以維繫私立學校辦學理念與興學目的，僅於逾期或改善無效果時，始予以解除全體董事職務。 系爭規定但書鑑於董事會因發生糾紛致無法召開會議，或有違反教育法令情事，而其「情節重大且情勢急迫時」，無法予以董事會限期整頓改善，而賦予教育主管機關得經諮委會決議予以解除或停止全體董事職務，仍須注意維持私立學校既有董事會的持續正常運作，以維繫私立學校辦學理念與興學目的，以及上開糾紛或違法情事與維繫私立學校辦學理念與興學目的有無必然關係，藉以判斷手段選擇之必要性。蓋董事會因發生糾紛致無法召開會議，或有違反教育法令情事，均有可能係因單一或少數董事之個人行為，系爭規定無論情節輕重，一律予以解除或停止「全體」董事之職務，如此劃一之處罰方式[6]，於特殊個案情形，將無法兼顧實質正義。又採取停止職務之處分，仍需注意其期間與受處分董事任期[7]之適當性，否則亦將使私立學校董事會無獲得改善之機會，無由維繫私立學校辦學理念與興學目的。 （四）系爭規定但書停止職務次數與比例原則之審查 多數意見就系爭規定但書於必要時延長停止職務之期限及次數未予規範，認定「其對董事職業自由所為之限制尚非過當，與目的之達成具有實質關聯性，乃為保護重要公益所必要。」惟系爭規定但書於停止職務未設次數之限制，儼然使教育主管機關於行使系爭規定所賦予之裁量權有過度寬鬆之空間，若停止職務次數毫無限制，勢將形同「解除」私立學校全體董事職務，而有牴觸憲法上比例原則意旨之虞。 本件行為時私立學校法系爭規定，於現行私立學校法移列為第二十五條第一項規定，董事會、董事長、董事違反法令或捐助章程，致影響學校法人、所設私立學校校務之正常運作者，法人或學校主管機關應命其限期改善，屆期未改善或改善無效者，法人主管機關經徵詢私立學校諮詢會意見後，得視事件性質，聲請法院於一定期間停止或解除學校法人董事長、部分或全體董事之職務；同條第四項並就董事長、董事於執行職務時，有第八十條第一項第二款、第三款、第五款或第七款情形之一，且情節重大者，經法人主管機關徵詢私立學校諮詢會意見後，得聲請法院解除其職務。現行規定若干修正與本席上開相關意見若合符節者，即係條文已就「事件性質」而為區分判斷，乃聲請「法院」於「一定期間」停止或解除學校法人董事長、「部分」或全體董事之職務，以中立地位之法院為停止或解除職務個案判斷，足徵本件解釋本席意見尚非無據。 綜上所述，系爭規定雖然與憲法第二十三條比例原則及保障人民工作權之意旨尚無牴觸，惟就上開諸項論點，多數意見卻未就此詳加論述，殊有未及，爰提出協同意見如上。 【註腳】 [1]參照法治斌、董保城，憲法新論，2005年1月，2版2刷，第65頁。 [2]參照法治斌、董保城，前揭書，第66頁；陳慈陽，憲法學，2004年1月，初版，第223頁。 [3]參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂十版，民國96年9月，第59頁；法治斌、董保城，前揭書，第65頁。 [4]參見林明鏘，法治國家原則與國土規劃法制—評大法官釋字第406、444、449及513號解釋，收於劉孔中、陳新民主編，憲法解釋之理論與實務，第三輯（下冊），2002年9月，第130頁。 [5]行政程序法第七條即規定：「行政行為，應依下列原則為之︰ 一、採取之方法應有助於目的之達成。 二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。 三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」 [6]依據行政罰法第二條第二款之規定，剝奪或消滅資格、權利之處分，如命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分，亦為行政罰之一種。 [7]參照行為時私立學校法第二十三條規定，董事每屆任期為三年，連選得連任。教育主管機關所為停止職務之期間，亦不應超過董事任期，以免影響其連選下屆董事之權利。 |
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