大法官解釋 釋字第659號 |
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| 公佈日期：2009/05/01 |
| 解釋爭點 |
| 86.6.18私立學校法第32條第1項違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 葉百修 一、本件解釋事實 本件聲請人原為私立景Ｏ技術學院第五屆董事，該校於中華民國（下同）八十九年間因董事長張Ｏ利涉嫌挪用公款致生財務危機。教育部查知該校第五屆董事成員間素有嫌隙，董事會因此未能善盡監督職權致生上開財務危機，而其情節重大且情勢急迫，乃依八十六年六月十八日修正公布之私立學校法（下稱行為時私立學校法）第三十二條第一項（下稱系爭規定）但書規定，經私立學校諮詢委員會（下稱諮委會）決議後，於八十九年八月七日以台（八九）技（二）字第八九Ｏ九九四Ｏ四號函停止其董事職務四個月，繼於同年十二月六日復以台（八九）技（二）字第八九一五八一Ｏ八號函延長停止其董事職務三個月，並命董事會就該校財務限期提出整頓計畫。經聲請人及董事吳○堂等人分別提出二份財務具體改善計畫送諮委會審核後，該會以所提二份計畫內容仍未有共識，且無法就該校財務缺失提出具體可行之改善計畫，董事會紛爭亦未解決，教育部為導正該校種種缺失，回復其正常運作，乃依諮委會決議，於九十年三月六日以台（九Ｏ）技（二）字第九ＯＯ二一一一九號函解除該校第五屆董事會全體董事職務。聲請人不服，依序提起訴願及行政訴訟，經最高行政法院以九十四年度判字第一三八號判決廢棄發回原審更為審理；臺北高等行政法院復以九十四年度訴更一字第七五號判決維持訴願決定，聲請人不服，嗣經上訴最高行政法院，該院以九十六年度判字第一九二二號判決上訴無理由駁回而告確定。 二、本件解釋標的 聲請人乃據此認首開系爭規定有侵害其憲法所保障之工作權與私人興學自由，且系爭規定前段所稱「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」及「違反教育法令」等構成要件不明確，有違憲法上法律明確性原則；又系爭規定但書授與教育部得解除或停止私立學校全體董事職務等，亦與比例原則不符，聲請本院解釋。是以本件聲請解釋標的，乃分別為系爭規定前段與但書規定。 三、多數意見 本件解釋多數意見認系爭規定「其意義依法條文義及立法目的，非受規範之董事難以理解，並可經由司法審查加以確認，與法律明確性原則尚無違背。」上開部分本席敬表贊同；惟就但書規定，多數意見係以「維護私立學校之健全發展，保障學生之受教權利及教職員之工作權益等重要公益，目的洵屬正當，所採取之限制手段，乃為達成目的所必要，並未牴觸憲法第二十三條之比例原則」，本席就系爭規定但書有無逾越必要程度之判斷，則認有進一步補充說明之必要。 四、系爭規定但書有無違反比例原則之補充說明 （一）比例原則之意義 比例原則於學說上又稱為禁止過當原則或侵害最小原則，一般均係以法治國原則及憲法基本權利保障意旨為其理論基礎[1]。比例原則從發展早期作為行政法上之一般原則拘束行政行為，鑑於對法治國原則實質保障之重視[2]，亦逐漸成為憲法上之基本原則，並拘束立法與司法行為，而於我國憲法第二十三條予以明確實現其內涵，基於為「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益」所「必要」者外，國家不得以法律對人民基本權利為過度限制或侵害。學說上又將比例原則區分為適當性、必要性及衡量性（狹義比例性）[3]三個下位原則，為此區分三原則於概念上或有其重疊之處，學者對比例原則於其他憲法基本原則間相互適用亦有牴觸之處提出質疑[4]。惟比例原則實際上已成為判斷國家行為是否牴觸憲法其可供操作之審查基準[5]。 （二）比例原則於本院解釋之適用情形 本院歷來就憲法第二十三條意旨所建構的比例原則之內涵，均屬較為抽象之概念詮釋，且未就比例原則於憲法解釋之標的為具體操作。於本院釋字第一七九號解釋鄭玉波大法官不同意見書中首次提出比例原則的三項判斷基準，謂：「雖憲法上之保障，係相對的，非絕對的，有時非不可以法律加以限制，但人民之基本權利，究以無限制為原則，有限制為例外，因而其限制非嚴格的具備必要、合理及適當三要件則不可。」於第五七五號解釋理由書中，則就一般學說上比例原則之三個下位原則—適當性、必要性及衡量性—於憲法解釋客體之審查中予以運用，以「充分考量當事人之意願、權益及重新調整其工作環境所必要之期限」，認系爭「實施戶警合一方案」已選擇對相關公務員之權利限制最少、亦不至於耗費過度行政成本之方式以實現戶警分立，符合適當性原則。並就當事人就職時之可能期待，相對於回復戶警分立制度之重要性與必要性（必要性原則）而為手段與目的之間利益衡量（衡量性原則），認定與法治國家比例原則之要求相符。 又如於釋字第六四一號解釋所闡釋「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨」，認定系爭菸酒稅法第二十一條其立法目的與手段雖具有正當性與適當性，惟「以單一標準區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，如此劃一之處罰方式，於特殊個案情形，難免無法兼顧其實質正義，尤其罰鍰金額有無限擴大之虞，可能造成個案顯然過苛之處罰，致有嚴重侵害人民財產權之不當後果，立法者就此未設適當之調整機制，其對人民受憲法第十五條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性而有違憲法第二十三條之比例原則」，則係以目的與手段間之必要性與衡量性予以判斷而認定與比例原則不符。 |
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