大法官解釋 釋字第659號 |
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| 公佈日期：2009/05/01 |
| 解釋爭點 |
| 86.6.18私立學校法第32條第1項違憲？ |
| （三）私立學校的法制保障 如上所述，我國憲法保障人民可以自由興學，且成績優良者可依法律獲得國家的獎勵或補助。憲法也明言公私立學校都受到法律所賦予主管機關的監督。因此，國家並沒有保障人民擁有「免於國家干涉的私校制」（Staatsfreie Privatschule）[10]。 因此立法者享有甚大的裁量空間來決定國家教育主管機關的監督權限。但是這種立法的裁量空間還要配合私立學校制度在憲法中的地位，而予以適當的限制。誠然，憲法第一六七條第一款規定私人興學成績優良者，國家可予以補助。這個條文的屬性，頗為奇特，包含了兩種不同性質： 第一，它具有「制度性保障」（Institutsgarantie）的性質。其保障人民擁有興學自由的權利，而非僅有結社權（組成財團法人），或財產權（財產行使之自由，指人民可以自由捐贈其財產於興學目的）而已。因此國家應該確定除了公立學校的教育體系之外，仍然保有私立學校的法制，亦即國家不能獨攬設立學校之權利，國家的教育體制方有可能呈現多元化的特色。這個制度也可以確保人民的宗教自由（例如宗教團體要求設立宗教學院），可以滿足人民的人生規劃及人格發展權（例如要求成立一定的技藝或哲學與人生觀的學校），也可符合父母的教育權（例如父母希望子女能夠有機會受到某種宗教或語言文化之課程，特別是在少數民族的家庭）‥‥‥。因此不能視為僅是訓示規定的「方針條款」，否則不能導引出人民興學的基本權利[11]，也是構成整個憲法中「文化憲法」（Die Kulturverfassung）的內涵。就此而言，相較於這個憲法保障源於較不明確—需利用推衍憲法第一百六十七條第一項，才會得出的—私人興學基本權，就還不如類似私立宗教學校之可以援引宗教自由來得明確。所以可以結合宗教自由、人格發展自由，以及家長權等等之基本人權。 第二，這個條文對於國家獎勵與補助規定，雖然不無具有指示立法方向的「方針條款」性質，易言之，必須靠國家的政策及立法後，人民才取得要求國家補助或獎勵的主觀權利（請求權）[12]。但推敲憲法用語的強度上，這個規定，和國家保障教育與科學藝術工作者生活（第一六五條）及獎勵科學發明與保護古蹟（第一六六條），並不相同。乃有待國家日後的政策形成，以及要求立法者應當完成立法的手續，亦可視為「憲法委託」的條款[13]。教育基本法第七條也有符合這種精神的立法規定，同條第二項甚至將公立學校委託私人辦理，列入鼓勵私人興學的措施。 國家賦予立法者對於私校法制的形成權限，應當要視教育政策—即受教育者心智的成熟度、是否為國民教育或其他技術或高等教育—而應有不同的規範。對於培養公民一般智識的國民基礎教育，因為牽涉對心智未開的、可塑性高學生之價值觀養成，影響最大，也攸關國家社會未來發展建設與民主政治品質與命運（例如應當教育予一定的智識，並且避免養成極端主義），故自應當給予最高度的管制。因此，國家對公私教育機構的監督，大致上可分四種尺度，來予立法形成： 第一種嚴格監督權限：公立國民教育機構（包括國民中學）。 第二種中度監督權限：私立國民教育機構、公立高級中學。 第三種低度監督權限：公立大學等高級院校（享受大學自治）、私立高級中學。 第四種最低度監督權限：私立大學等高等院校（享受私校自治）。 這四個立法原則對本號解釋原因案件主要為第四種的私立高等院校。這些高等院校應當主要受到捐助章程的拘束，作為治校的主要依據。也因此當董事會違反捐助章程，應當比照違反教育法令般，視為違法。為此，系爭規定即不如新法規範的完善。然而，私校應當擁有相當大的自治權限。也因此對於教學的方向、師資的來源、校內紀律的內容‥‥‥都有異於公立學校之受制於教育行政機關之處，特別在與國民教育無關的技術性或高等教育方面。 在此也涉及到「大學自治」的問題。我國大學擁有自治的權限，迭經本院釋字第三八Ｏ號、四五Ｏ號及第五六三號，以及大學法第一條第二項所確認。然而，我國移植此來自德國的法制，固然著眼於保障研究與學術自由，也有其必要性；但卻忽視了德國之所以有此制度，乃在協調德國的大學以往全係公立大學（邦立大學），最近才開放私立大學，目前也僅有一、兩所而已。加上大學教職員且係公務員，大學視為公營造物，整個大學的人事與運作受到邦教育部的全權管轄（在德國中央沒有對教育擁有管轄權，而是邦的管轄範圍）。因此，為了突破官方管制，使大學享有自由研究講學之自由空氣，方有大學自治的必要性[14]。 我國的高等教育，不論是教育方式（例如採學分制），或是採公私立併立制，都和美國相近。因此並未斟酌美國私立大學所強調的尊重「私人興學」（透過契約自由所形成的捐助章程）的根本精神[15]，反而引進德式「專屬公立大學」適用的大學自治體系，將會造成「私校自治與大學自治」相互衝擊的後果[16]。故這種「囫圇吞棗」式的移植，也將造成水土不服的症狀[17]！ 因此，本號解釋乃觸及教育主管機關對於私立學校董事會行為的監督範圍。其違憲審查的重心，乃應確認公權力介入的檢驗標準。系爭規定所規定的「因發生糾紛，致無法召開會議」、以及「違反教育法令」，固然足以作為監督權行使的依據，符合憲法之意旨。解釋理由如果能明白的採目的解釋或體系解釋，矯正系爭法規「因糾紛‥‥‥」的不良狹隘立法，改以凡任何足以「造成運作窒礙」之行為，即足作為監督權的介入依據，也符合「法律合憲解釋」之方法論，但解釋理由第四段並未明確作出此解釋，亦為可惜之處！但此些教育法令有無或可否介入到私校自治的範圍，以及國家可否利用大學自治來限制捐助章程，都仍懸而未解[18]。本席故以為，著眼於這個程度上相當於暫時「接管」校務的監督權是否合憲[19]，不能規避檢討目前私立學校處在我國憲法地位的灰色地帶之問題。或許此並非聲請人的釋憲範圍，但既然屬於「重要關聯」[20]，即有一併加以檢討的必要。這也是本號解釋之爭議具有「憲法高度」的價值所在。 |
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