大法官解釋 釋字第659號 |
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| 公佈日期：2009/05/01 |
| 解釋爭點 |
| 86.6.18私立學校法第32條第1項違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳新民 一個善人，即使一時為黑暗所驅策，仍將會體悟正道。—德國．歌德．浮士德 本席對於本號解釋多數意見，認定主管教育行政機關對於（舊）私立學校法第三十二條第一項（以下均稱：系爭規定）許可對「因發生糾紛，無法召開董事會，或違反教育法令情事時，得令其整頓改善，以及逾期不為整頓改善，且改善無效果時，得解除全體董事職務。但情節且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢會議之決議，決議解除全體董事或停止其職務兩個月至六個月，必要時得延長之。」認為這種行政介入權及監督權限乃為維護私立學校健全發展，及保障學生受教權及教職員之工作權益，屬於重要公益的維護，手段並未逾越必要程度，而無違憲法第二十三條之規定之見解，本席敬表贊同。 然而，在程序上本案解釋乃針對修正前之舊私立學校法第三十二條第一項之制度來解釋。誠然本院應就聲請人所聲請釋憲，以及原因案件所適用的行為時法來解釋，然解釋時法律已全然變更，本院有無必要就已廢止或修正前之法律狀態來論就其合憲性與否之問題，以及是否應僅侷限在「新法已澄清爭議；以及與聲請人法律利益之回復可能性有密切關聯」的條件時，方予以例外的解釋？本號解釋未在此程序要件上先予以探討，進而「例外許可的受理決議」，即予受理，是為本次解釋程序上的瑕疵。 次而，本號解釋對於原因案件以及所依據之系爭規定，認定乃涉及有無侵犯董事會及其成員的工作權與職業權。本號解釋主文雖僅在最後一句提及，但在解釋理由書似乎列之為本號解釋所牽涉的基本權利（見理由書第一段、第二段、第三段、第五段）。本號解釋無異成為確認私立學校董事的個人基本權利爭議之案件。本席對此欠難贊同。按本案爭議的「憲法高度」，應著重國家教育行政公權力對私立學校監督的「合憲界限」何在的問題。系爭規定已經觸及了這種「合憲界限」的疑慮，本號解釋應側重於此，其次應探究有無涉及私人興學自由之侵犯的問題，而非斤斤於個別董事的職務與工作之權，以致形成本號解釋的論理依據不無「見樹不見林」之憾！為此，本席謹提出協同意見書，以抒淺見。 一、程序上的瑕疵—修正前或已廢止法令的違憲審查必要性？ 對於修正前或已廢止的法令，大法官應否進行違憲審查的判斷，應繫乎系爭的違憲狀態是否繼續存在，以及對當事人的法律利益是否有回復或救濟的可能性。 就前者而言，本院大法官早在第一一四Ｏ次會議作出決議（民國八十九年四月二十日）：「中央或地方機關依司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款規定聲請統一解釋之案件，於審理時因法令之訂定、修正，致原有之歧異已不復存在者，應認無解釋之利益，不予受理」（司法院大法官第三Ｏ二五次全體審查會決議）。 除了統一解釋之案件外，法律違憲審查案件，如法律修正後，違憲爭議已消除時，大法官也認為無解釋之必要。例如大法官第一三Ｏ三次會議（民國九十六年六月一日，舊民法第一千零五十九條第二項之規定）；第一三Ｏ九次會議（民國九十六年七月二十日，舊動產擔保交易法第三十八條至第四十條）；及第一三一三次會議（民國九十六年十一月十六日，舊刑事訴訟法第三百五十四條）等都有類次的見解[1]。 更清楚的是在本院大法官釋字第五七二號解釋理由書：「釋字第三七一號解釋所稱，各級法院得以其裁判上所應適用之法律是否違憲為先決問題，裁定停止訴訟程序，聲請解釋憲法，其中所謂『先決問題』，係指審理原因案件之法院確信系爭法律違憲，顯然於該案件之裁判結果有影響者而言。如系爭法律已修正或廢止，而於原因案件應適用新法；或原因案件之事實不明，無從認定應否適用系爭法律者，皆難謂系爭法律是否違憲，為原因案件裁判上之先決問題」。 因此應先作「爭議是否已解決之審查」為必要。然而，在本原因案件的情形，系爭規定所附麗的私立學校法（民國八十六年六月十八日）的法律已經經過兩度較重大的修正（民國九十四年六月八日，以及九十七年一月十六日），其中系爭規定已作更動（見附件一），整個私立學校法的法制已有了重大的更新（見附件二）。系爭的違憲狀態也應當檢討是否已予解決？本號解釋並未就此加以澄清說明，便作出受理與釋憲決定，顯與本院過去的先例不合。 在審理本案過程，對於主管教育行政機關介入董事會的要件是否合憲，進行頗為深入的探究。對公益的需求與手段必要性，反覆斟酌，以求儘量保障人民合憲權利的意旨，此用心可感！然而所檢驗的系爭規定，多侷限在「老法」的條款，例如：1.主管機關介入時機為：董事會「因發生糾紛，致無法召開會議」，以及違反教育法令情事者。但是，如果董事會之不召開會議，乃基於「非糾紛」的理由，例如董事會一致決議，或是董事會違反捐助章程（而非違背捐助章程），以及以其他事實「導致校務無法正常運作」‥‥‥，多數意見雖未能明確的依目的解釋及體系解釋，即正確的導出可賦予主管機關依照憲法第一百六十二條及私立教育法，可行使監督權限的結論。但這個「舊法之狹隘格局」，都已經透過新法來予填補，而獲得解決；2.就比例原則的檢驗而言，對於導致校務運作不正常的董事會處分，舊法僅規定「全體董事」能被解除或停止職務。然而對於其他沒有或反對為該違規行為的「部分董事」，也在一併處罰對象，有無傷及無辜而違反比例原則？然新法也已修正，改採為停止或解除「部分或全體董事」之職務；3.就行使監督權力的主體而言，舊法規定由主管教育行政機關為之，且解除或停止職務的的最常六個月，必要時可延長之，究竟延長至何時？舊法未規定，顯然有賦予行政機關太大裁量權的疑慮。新法改為主管機關應「聲請法院為一定時間的停權或解職宣告」，已消弭主管機關的濫權之虞。 上述新法的修正，相當程度上已經解除了舊法違憲的爭議，而該些爭議也是本號解釋理由書所一再斟酌的對象，然作出來與新法明確「填補」功效所不同的「合憲解釋」。這種對「已不存在的法律狀態作合憲解釋」的現象，也頗有浪費寶貴司法（釋憲）資源之慮。 誠然，基於對聲請人權利保障的必要，本席也主張即使法令已變更或修正，但對當事人法律利益之回復，及權利救濟仍有實益時，應給予例外的受理。這在行政訴訟對於已經事實上不存在的行政處分，如因撤銷原處分而有回復法律上的利益時，依本院釋字第二一三號解釋，以及參考行政訴訟法第一九八條「情況判決」的法理精神，也都有援引之價值。在本號解釋原因案件，被解職或停職的董事能否因本案的受理而獲得一定「法律上利益的回復」？例如財產上的利益（國家賠償），或非財產價值的利益（名譽權的恢復），都應當列為受理與否的考量。惟為釐清這些屬於程序上「受理先決要件」的問題，本席認為這應當由法律，例如大法官審理案件法，來予明定之，以杜爭議[2]。 本號解釋如能夠在程序上，繼本院釋字第五七二號解釋理由書後，再度闡明這種「先決要件」，相信也會有提醒立法者從速填補此一釋憲程序空白的功用。 |
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