大法官解釋 釋字第659號 |
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| 公佈日期：2009/05/01 |
| 解釋爭點 |
| 86.6.18私立學校法第32條第1項違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蔡清遊 本號解釋認為中華民國八十六年六月十八日修正公布之私立學校法（下稱舊私立學校法）第三十二條第一項規定（下稱系爭規定），關於董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事，其意義依法條文義及立法目的，非受規範之董事難以理解，並可經由司法審查加以確認，與法律明確性原則尚無違背；上開但書規定，旨在維護私立學校之健全發展，保障學生之受教權利及教職員之工作權益等重要公益，目的洵屬正當，所採取之限制手段，乃為達成目的所必要，並未牴觸憲法第二十三條之比例原則，與憲法保障人民工作權之意旨尚無違背，本席敬表同意。惟就系爭規定是否另限制私立學校董事會成員即個別董事之私人興學自由權利，略而不論，本席認為有補充說明之必要，爰提出協同意見書如下： 壹、事實概述 一、聲請人林Ｏ菁原為私立景Ｏ技術學院第五屆董事，該校於八十九年間因董事長張Ｏ利挪用公款爆發財務危機，經教育部查知後，依系爭規定但書之規定，以情節重大且情勢急迫為由，以台（89）技（二）字第89099404號函予聲請人停職四個月之處分，前開停職處分期間屆滿後，復以台（89）技（二）第89158108號函延長停職處分三個月。嗣教育部於九十年三月六日，以聲請人所屬之第五屆董事會成員，無法就學校財務狀況之改善計畫達成共識，作成台（90）技（二）字第90021119號函，解除第五屆全體董事之職務。 二、聲請人不服教育部之解職處分，向臺北高等行政法院起訴，該院九十一年度訴字第二一Ｏ五號判決「訴願決定及原處分均撤銷」；教育部上訴最高行政法院，該院以九十四年度判字第一三八號判決廢棄原判決，發回臺北高等行政法院；嗣臺北高等行政法院以教育部適用系爭規定並無違誤為由，以九十四年度訴更一字第七五號判決駁回原告之訴；聲請人不服，復向最高行政法院提出上訴，經該院以九十六年度判字第一九二二號判決維持原判，駁回原告之上訴。 三、聲請人認最高行政法院九十六年度判字第一九二二號判決（確定終局判決），所適用之系爭規定，有牴觸憲法第十一條、第十五條、第二十三條及第一百六十二條之疑義，聲請解釋。 貳、聲請意旨 一、系爭規定干預人民工作權及興學自由 系爭規定賦予教育主管行政機關得停止或解除私立學校董事之職權，乃對於人民之工作權及興學自由權干預之手段，理由如下： 1.憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民有從事工作及選擇職業之自由，私立學校之董事依私立學校法相關規定，具有一定之職務，並有任期之保障，系爭規定賦予教育行政主管機關得以解除私立學校董事之權力，構成國家對於私立學校董事工作權之干預。 2.構成私校董事會之董事，其人選之決定關乎私立學校之營運與發展，因此於董事之選任及解任之事務上，私立學校應具有一定之自主權限，系爭規定構成對於私人興學自由之干預。 二、系爭規定違反法律明確性原則 系爭規定乃賦予國家得干預或限制人民基本權之規定，基於憲法中法治國原則之要求，其條文之規定必須符合法律明確性原則。前開條文中所謂「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善」，就「董事會因發生糾紛」用語而言，無法得知該項紛爭之發生是否須可歸責董事會之成員？其次，就法條之結構而言，所謂「有違反教育法令情事」，是否須以董事會發生糾紛為前提？因此，該條文之規定不僅使受規範者無法預見，亦難以由司法機關審查加以確定，違反法律明確性原則，應屬違憲。其不明確處詳如下： 1.所謂「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」指涉範圍為何？是指董事會成員間產生紛爭，致無法繼續參與開會履行職務而言；或者亦包括董事會之成員因非可歸責之因素，致無法繼續召開董事會？ 2.教育部得予以解除董事職務之構成要件，究係指「董事會因發生糾紛致無法召開會議」及「違反教育法令」，抑或是「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」及「董事會因發生糾紛，致有違反教育法令」，並不明確，亦即上述所謂「有違反教育法令情事者」是否需以「董事會發生糾紛」為前提，由條文的結構觀之，無法確知。 三、系爭規定但書違反比例原則 系爭規定但書，規定於情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得將私立學校全體董事停止職務或逕予解職，無法有效達成管制目的，應給予對學校事務較為熟悉之原董事會限期改善的機會，方能收迅速改善之效。且系爭規定未區分急迫情形是否可歸責於全體董事之行為，一律賦予主管機關逕行停止或解除全體董事之權力，對於非可歸責於全體董事之情形，不僅手段上係屬過當，於其所造成之侵害與所要保全之目的的衡量上，亦有輕重失衡之疑慮。相較於「解除職務」此種具有終局性侵害工作權之規制手段，對於非有可歸責事由之董事而言，警告、規勸或限期改善等手段，乃侵害性較小之手段，且就效果上而言，亦屬更為有效達成管制目的之手段，系爭規定竟捨棄不用，反採取侵害性最強之手段，逾越手段必要性之要求，違反比例原則，應宣告違憲。 四、系爭規定但書違反私立學校自主原則 所謂私人興學的自主性，主要來自於憲法第十一條所保障之講學自由，及第一百六十二條所明確宣示的私立學校制度。私立學校自主性就興學者的面向而言，應確保私立學校的設立及經營的自主，具體而言，包括外部經營型態的形成自由、內部經營方式的形成自由，實踐建學精神及獨立學風之自由、選擇學生及教師之自由。學校之組織型態屬私立學校外部經營形態自由之一環，依據私立學校法之規定，私立學校皆須登記為財團法人，董事會作為私立學校之重要組織，負有相當之法定職權，其職權之行使影響私立學校之正常運作甚大，因此關於董事會之成員，無論其選任或解職，均屬私立學校之人事自主權範圍，國家為維護私立學校之公共性，雖得對於董事之選、解任立法規範，惟仍應注意不得損及私立學校之自主性，於手段上必須遵守比例原則，不得以保障私立學校之公共性為由，過度侵害私立學校之自主權。系爭規定但書規定於情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之，使私立學校之董事會喪失改進之機會，違反私立學校自主原則。 |
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