大法官解釋 釋字第655號 |
|---|
| 公佈日期：2009/02/20 |
| 解釋爭點 |
| 96.7.11修正之記帳士法第2條第2項違憲？ |
| 三、侵犯憲法所保障之信賴利益 本號多數解釋承襲十一年前釋字第四五三號解釋之基調，雖然已保障記帳及報稅代理人的繼續執業權，但對已取得記帳士資格者，剝奪其資格，顯然侵犯其信賴利益。 按前已述及之民國八十七年十月二十九日公佈之商業會計法第七十四條之二，許可在該法修正公佈前已從事商業會計事務人，且有報繳執行業務所得者，得繼續執業至依法取得資格之法律公佈實施後，仍有七年的執業期間。 這是法律特別賦予該原從業者的有利過渡規定，應受到憲法信賴利益的特別保障。如果該法未經違憲而宣告失效，則具有憲法位階的防衛效力。該條文於九十五年四月二十八日因為本法的實施而遭刪除，但必須檢驗本法有無比該條文提供相關人民更多的保障，方可賦予合憲的基礎。按本法於九十三年六月二日公佈時，第三十五條第一項規定於本法施行前，已從事記帳及報稅業務滿三年，且均有報繳該項業務所得，得繼續執業，但每年至少應完成二十四小時以上之相關專業訓練，是所謂「以訓代考」之立法政策。 對照後法的規定，八十七年十月增定的商業會計法第七十四條之二保障新法實施後七年的繼續執業保障。如果在本法實施屆滿七年前，亦即民國一百年六月二日之前，能保障其等執業權，即無違憲之虞，此觀諸新法只課與每年至少完成二十四小時的專業訓練，即可「無限期」的執業之。顯然已經充分的保障這些原執業人的權利，但如果在此期間前要限制原執業人的執業權利，就必須依據極為嚴格的公益需求，並且需有嚴格的法律依據，也就是「最後手段」（ultra ratio）不可。這也可以顯現在行政程序法對合法授益行政處分廢止的嚴格規定（行政程序法第一百二十三條以下），本院釋字第五八九號已有相當的闡釋，可以參照。 至於本法「無限期」繼續執業保障，能否透過其他立法方式加以限制，例如增加每年的訓練時間，或是規定換照的年限，則是屬於對於職業權利行使的限制，可以給予立法者較大的決定空間。至若有無「過度保障」之嫌，而由立法者規定這些記帳及報稅代理人必須在一定期間內完成考試，方得繼續執業[9]？亦非憲法所不許，本席認為比例原則與信賴保障是必須依循的原則。因為本法系爭換照規定，將考試及格與原執業人的申請換照列於同等的法律地位，因此，得要求換照者在合理的過渡期間內，完成資格的「檢驗」，方可符合法律創設記帳士制度的公益要求。 與本號解釋原因案件類似的制度，則為上文所提及的土地專業代理人，轉換成地政士制度的過程。民國八十七年十二月二十九日公佈之土地法第三十七條之一第二項規定，土地登記專業代理人（俗稱土地代書），需經考試院考選詮定。但為顧及該法修正實施前原從業者，如已領有政府發給之土地代書人登記合格證書，或代理他人申辦土地登記案件專業人員登記卡者，得繼續營業；無前述登記合格書及登記卡者，得繼續執業五年。此優惠原從業人之法條已獲本院大法官釋字第三五二號及第三六Ｏ號解釋合憲宣告。在本院釋字第三五二號解釋理由書便認為：「‥‥‥至於實際上已從事土地登記代理業務，而未取得合格證明或登記卡者，本無合法權利可言。而上開法條既定有五年之相當期間，使其在此期間內，自行決定是否參加考試或檢覈，或改業，已充分兼顧其利益，並無法律效力溯及既往之問題。綜上所述，前開土地法之規定，與憲法並無牴觸」。當然此「本無合法權利」之「合法」，乃是指實證法律（positive law）所承認的權利。而非基於上位憲法位階所承認的信賴利益保護。大法官在此號解釋用語，不無引人誤解之處，當應澄清。 民國九十年十月二十四日制定的地政士法則進一步將土地登記代理人制度嚴格化，但對於該法實施前領有土地登記專業代理人證書，或是領有合格證書或登記卡者，由「可繼續營業」進一步許可予以換照，取得地政士之資格[10]。對於土地登記事項如此攸關人民財產權利的業務，其重要性不 輸於一般報稅或商業會計所牽涉的財產權利，相關法律（土地法及地政士法）都對其原執業人給與寬厚的換照及過渡條款，來予以保障，且已獲本院大法官的合憲宣告。相形之下，本號解釋對於原記帳與報稅代理人的待遇，即和地政士法之德政有南轅北轍之差距也！本院大法官釋憲的判斷標準又何差異之大耶！ 按法治國家強調的信賴利益保護，乃是要求立法者基於新的公益判斷，而為新的法規範形成時，必須斟酌舊有法律秩序所形成的秩序，以及人民對此產生的信賴。這個信賴利益的保護，因此具有「懷舊」的色彩，也是必須特別就過去利益享有者角度來觀察[11]。故信賴利益所保障的對象，不在於相信本法之規定者（如本號解釋理由書第三段所指陳的：「‥‥‥經考試及格而取得記帳士資格者」），反而在「相信系爭換照規定而申請換照取得記帳士資格者」，方無違信賴利益保障制度之用意！ 本法在民國九十六年七月十一日雖然增定了系爭條文，使得全國當時已有的8,532名原有的記帳及報稅代理人，即可獲得換證的待遇，可取得了記帳士的資格。據考選部提供相關資料顯示，在財政部九十六年十二月三十一日發佈「財政部受理及報稅代理業務人申請換領記帳士證書辦法」，開始受理換領記帳士登記後，短短在三個月內（九十七年四月三日為止），已有超過半數的4,518人完成換證，在當年年底（九十七年）為止，完成換領記帳士證書者，已達八成，共有6,410人（包括審核中三十八件）之多。 這些為數眾多，已獲得記帳士證書者，雖應一年一度換領新記帳士證，但既然已對當時合憲法律產生信賴，且付諸實踐—有客觀上具體表示的申請換照行為—，則應產生了應受憲法保障的信賴利益（參照本院釋字第五二五號解釋）。何況，這些被剝奪權利者，以後不再能以法定的記帳士資格執業，將肇致其客戶對其信賴感的降低，減損其執業獲利的可能。特別是本號解釋理由書多數意見認為：「未經考試及格者，來擔任記帳士會產生『消費者無從辨識其差異，至難以確保其權益⋯』的後果」，本號釋憲解釋理由書之說明，不啻「印證」外界對彼等執業品質的質疑。 因此，本席認為國家對於這些即刻相信國家法律的換照人，不應驟然未經更嚴格的公益檢驗，也未仔細斟酌有無其他更和緩的辦法以減輕對當事人權益的衝擊，即毅然宣布系爭換照規定違憲失效。特別是必須注重比例原則的考量，如同本席一再指陳的，例如：透過對記帳士業務的回歸「報稅代理人」性質，從而對本法第十三條第四款規定加以限縮，使得和會計師業務有合理的差別（包括收費標準），而不至於讓消費者產生選擇上的混淆[12]；或加強執業訓練，以取得更高的服務品質[13]；甚或規定一定的過渡期間，賦予考試及格的義務[14]‥‥‥都是適例。本號解釋未將本法第三十五條列入釋憲檢驗，使得上述「具體化界限」，以及本號解釋公布後，記帳及報稅代理人可以繼續—即無限期的執行業務，是否有「保護過當」之嫌⋯等問題，都未能獲得較完整的闡釋！乃可惜之至也！ 四、結論：記帳士命運多舛的「三幕劇」 本號解釋多數大法官意見，固然想兼顧憲法第八十六條第二款的考試排他性，維繫本院釋字第四五三號解釋的利益，以及保障八千餘名記帳及報稅代理人的職業，以維持其生計。同時囿於避免類似「訴外裁判」的指摘，故只針對系爭換照條文進行解釋，而不對構成該條文「內容」的本法第三十五條一併進行檢驗，難免造成「欲面面俱到，但卻無法面面周全」之弊！ |
| < 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 > |
填單諮詢
最新活動