大法官解釋 釋字第646號 |
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| 公佈日期：2008/09/05 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業管理條例第22條違憲 ? |
| 二、受理依據及理由 本件聲請屬於法官聲請的具體規範審查案件。依本院大法官釋字第三七一號暨第五七二號解釋，各級法院[4]法官聲請本院大法官解釋憲法，首先應審查遭違憲質疑的規範是否具有裁判重要性，亦即聲請解釋的系爭規範，是否為原因案件所應適用的法令，且該系爭規範如果違憲，裁判結論是否將有所不同。本件原因案件確實屬於未依規定辦理「電子遊戲場業營利事業登記」，而應該適用電遊場條例第二十二條規定予以處罰的情形，倘若該規定違憲，則被告應受無罪判決，因此聲請解釋的電遊場條例第二十二條（下稱系爭規定）確實具有裁判重要性。 其次應審查聲請人是否提出客觀上確信法律違憲的具體理由。系爭規定所處罰的是違反電遊場條例第十五條規定的行為。聲請書指出，電遊場條例第十五條之所以要求電遊場業應為營利事業登記，目的在於國家為課稅而將電遊場業納入國家公權力管理，固然符合憲法第二十三條增進公共利益的目的性要求，但電遊場業如果未為營利事業登記，仍可先施以行政處分，例如可以罰鍰、勒令歇業或斷水斷電，且規範目的既在於課稅，依據加值型及非加值型營業稅法第四十五條規定，已可處一千元以上一萬元以下罰鍰，於受通知限期補辦營業登記而逾期未補辦，尚可連續處罰，均可達到法律要求的目的，逕以同條例第二十二條所規定的刑罰手段逼迫辦理營業登記，與刑罰最後手段原則不符，違反必要性原則，而不符合比例原則的要求。 除此之外，聲請人主張，電子遊戲機僅屬單純娛樂工具，本質上對社會並無任何危害性與不法性，相較於一般都會區所常見的特種營業場所如酒店、有女侍的KTV、舞廳等商業活動，對於社會的危險性顯著較低，反觀該等商業活動如違反營業登記規定，均僅有行政罰，唯獨對於電遊場業有刑罰規定。立法上對電遊場業與其他營利事業為差別處理，既無實質理由，顯然與平等原則不符。至於系爭規定所類比的公司法第十九條第二項規定，處罰未經設立登記而以公司名義營業的行為，目的在於保護交易安全，尤其是保護交易相對人，因為公司的營業通常具有大量及反覆性，未設立登記而以公司名義營業，可能對交易秩序造成嚴重負面影響；相對地，要求電遊場業為營利事業登記，只有便利行政管理及租稅課徵的目的，對於交易安全及交易秩序，不至於產生類如公司未設立登記而營業的影響，立法者竟然類比而施以刑罰，甚至處以更高的罰金刑，顯然有違平等原則。 聲請人對於據以審查的憲法規範意涵、系爭規定的立法目的與適用效果，以及是否違反憲法上比例原則和平等原則，確實提出具體說明，相關的違憲論證，並沒有形式邏輯上的明顯錯誤[5]，本件聲請符合上開解釋所定的受理要件，本件聲請應該予以受理。 三、受理範圍 系爭規定包括描述構成要件行為的行為規範和訂定法定刑的制裁規範，行為規範的構成要件行為內容當中，要求人民為營業登記的部分，是對於人民營業自由的限制，違反營業登記命令構成犯罪的部分，則是對一般行動自由的限制；制裁規範的自由刑部分，是對人民一般行動自由的限制，罰金刑部分則是對人民財產權的限制。探究聲請意旨，聲請人固然聲請將系爭規定宣告違憲，但是並沒有質疑營業登記對營業自由的限制，因此行為規範關於同法第十五條部分，不在受理範圍。聲請人除了指摘違反營業登記命令的行為不應予以入罪之外，同時指出系爭規定的罰金刑五十萬元以上二百五十萬元以下，比公司法第十九條第二項所規定的五萬元以下為重，應認為聲請人同時對於系爭規定的刑罰正當性與罪刑相當性均有所爭執，本件聲請所應受理審查的部分，因此包括行為規範與制裁規範的連結部分[6]，以及制裁規範本身。 四、審查標的與審查準據 本件聲請的系爭規定是刑罰規範，排除行為規範對營業自由的限制部分，所涉及對基本權的限制，包括對憲法第八條人身自由與第十五條財產權的限制。就刑罰規範的憲法正當性而言，據以審查的準據是最後手段原則，最後手段原則是適用於審查入罪正當性的比例原則；就罪刑相當性而言，也必須審查比例原則，而後方能決定是否違反平等原則。 五、審查密度 刑罰規範涉及生命的剝奪、人身自由及財產權的限制。針對人身自由的限制，應該採取嚴格的審查標準，因為對人身自由的限制，直接貶抑個人人格，而損及人性尊嚴；針對財產權的限制，則可採取中度審查標準，因為對財產權的限制，比較可以與人性尊嚴相區隔。固然社會經濟力的損害，對社會心理及社會安全秩序會造成嚴重衝擊，使得高額罰金刑所具有的責難意義，未必低於對人身自由的限制，並且因而使得高額的罰金對於個別受處罰的人而言，可能比自由刑，尤其可能比短期的自由刑還要嚴厲，但是在基本權的序列上，用以衡量的根本基準，仍然是與人性尊嚴的連結程度，因為基本權理論完全建立在保障人性尊嚴的動機上面，如果財產權的剝奪也達到剝奪生存工具的程度，而能與侵害人性尊嚴相連結，自然也可能受較嚴格的審查。所以基於對人性尊嚴的絕對保護，對人身自由的限制，應該接受嚴格的審查。 如果單純承認立法者較有能力評估特定時空下的社會環境、犯罪現象、群眾恐懼（心理）與盛行的犯罪理論等背景因素，而尊重立法者的立法選擇，則沒有進行嚴格的審查。可以通過嚴格審查的規範目的，必須在於保護能夠和基本權連結的法益，也必須提出足夠的理由，說明所採取手段的必要性，以及沒有過度限制人民基本權。 貳、實體審查 一、審查刑罰規範的比例原則：最後手段原則 刑事立法上所謂的最後手段原則，可以理解為從事刑事立法時，應該適用最嚴格的比例原則。因為之所以形成最後手段原則，在於諸多制裁手段中，刑罰手段直接損及人性尊嚴，是限制人權最為嚴重的手段，因此應該依據嚴格的比例原則審視刑罰手段的合憲性。如此理解最後手段原則，則目的審查與手段審查，均應採嚴格審查標準。 所謂目的審查，即法益的審查；手段審查，其實是目的與手段關聯性的審查。由於刑罰規範中的行為規範可以單獨進行目的審查，所以完整的比例原則審查，經常出現在制裁規範的審查，因此如果提及法益和比例原則二階審查[7]，是因為行為規範和制裁規範可能分別審查，以及刑罰應罰性是目的審查，應審查法益，刑罰需罰性則是手段審查，應完整審查比例原則的緣故，而不是最後手段原則不包括法益審查，也不是法益審查不在比例原則的審查範圍。至於從最後手段原則理解比例原則的手段審查，最後手段所蘊含的「不得已的必要性」，比最小侵害性，更符合刑罰規範違憲審查的實況，因為刑罰的手段，不可能是侵害最小的手段，除非在已經選擇刑罰手段的多數規範當中，選擇較低的法定刑。 |
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