大法官解釋 釋字第645號 |
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| 公佈日期：2008/07/11 |
| 解釋爭點 |
| 公投法中立法院有公投提案權違憲？公投審議委員的任命規定違憲？ |
| [3]中華民國94年6月10日修正及增訂公布之憲法增修條文第四條第五項規定：「中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之」、第十二條規定：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定」。 [4]參閱吳志光，〈公民投票與權力分立原則—由公民投票的事項限制談起〉，憲政時代第30卷第4期，94年4月，頁490-493。 [5]參閱湯德宗，〈論直接民主的制度設計—行政院版「創制複決法」草案評析〉，載《當代公法新論（上）—翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照，91年7月，頁477-478。 [6]參閱林昱奇，《公民投票與權力制衡》，國立政治大學法律學系碩士論文，95年7月，頁80以下。 [7]本件釋憲案說明會與會學者有認為其限制至少有三項：一、公民投票不得架空代議體制。二、公民投票不得破壞憲法所建構的權力制衡及憲法基本秩序。三、公民投票不得破壞中央與地方的垂直分權體制。 [8]學者研究指出，策動、過濾並審查公投的「中介機構」普遍存在於英美法瑞義五國的公投制度，參閱黃偉峰，〈從公民投票經驗之比較研究檢證其基本假設─英美法瑞義為例〉，選舉研究第5卷第1期，87年5月，頁15-16、23。 [9]公投法第二條第四項規定：「公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會（以下簡稱審議委員會）為之。」第三十四條規定：「行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項：一、全國性公民投票事項之認定。二、第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定。」應屬公投法有關公民投票之實質限制。 [10]至於公投法有關程序與議題限制事項是否合憲，不在本件聲請解釋範圍內，故本文從略。 [11]人民參政權具有基本權與國民主權行使的雙重性質，參閱吳志光，前揭文，頁487-489。 [12]在創制提案申請的階段，代議體制內的機關介入創制程序者，自比較法而言，十分普遍，其審查機關的多樣性，參閱林昱奇，前揭論文，頁80-93。另請參閱前揭註8。 [13]本件釋憲案說明會之與會學者，有認為全國性審議委員會為中央行政機關組織基準法第三條第一項第二款所稱「獨立機關」者；亦有認為係行政機關，但非獨立機關者。 [14]行政程序法第一百十四條第一項第四款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰‥‥‥四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者」。 [15]參閱許慶復主持，行政院研究發展考核委員會編，《行政委員會組織與功能之研究》，83年2月，頁8、324。 [16]公投法第九條與第十四條規定，與同法第十條第二項、第三項與第五十五條第一項規定，是兩組平行而其實不應兩立的公投提案審查程序。依該法第十條第二項、第三項與第五十五條第一項規定，亦可認定全國性審議委員會為獨立機關；多數意見將兩組不相容之規範混搭觀察全國性審議委員會之性質，實滋困惑。 [17]公投法第五十四條以下規定參照。 [18]參閱釋字第613號解釋王大法官和雄、謝大法官在全部分不同意見書六。 [19]公投法第三十五條第一項規定：「行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，任期三年，由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐，送交主管機關提請總統任命之。」是行政院公民投票審議委員會委員，固非由行政院長提名，但亦非由立法院提名或同意而任命，至總統之任命權，僅具形式意義，故無法論斷行政院、立法院或總統，可因公投法之立法，而互為增減其在代議體制內之任何法定權限。 [20]參閱公投法第三十五條及第十四條第三項規定。 [21]參閱憲法增修條文第四條第二項、第五條第四項及第五項規定與司法院釋字第三三一號、第四六八號等解釋。 [22]全國性審議委員會之職權，乃為審議公投法第二條第二項規定「全國性公民投票事項」之認定，以及同法第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定（公投法第三十四條參照），性質上皆係就具體事實為法律上判斷，故該委員會委員之資格如以法律明定之，應更屬合理，惟縱未明定，亦尚不發生違憲問題。 [23]參閱釋字第613號解釋王大法官和雄、謝大法官在全部分不同意見書。 [24]釋字第613號解釋認為建立人民對通傳會得以公正執法之信賴，其建制理應朝愈少政黨干預，愈有利於建立人民對其公正性之信賴之方向設計，而邀來政黨之積極介入，賦予其依席次比例推薦及導致實質提名通傳會委員之特殊地位，影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴等論述，除充分反應該解釋多數意見大法官對政黨之敬畏之情外，其論述實無任何實證依據，而其無視於現代民主政治中，總統、行政院、立法院等憲法機關所分別代表之政黨勢力，尤其令人啞然失笑。 |
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