大法官解釋 釋字第645號 |
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| 公佈日期：2008/07/11 |
| 解釋爭點 |
| 公投法中立法院有公投提案權違憲？公投審議委員的任命規定違憲？ |
| 又立法機關如果為避免政府財政過度負擔，及基於充分利用現有人力之考量，而以法律明定由代議民主下之任一國家機關作為公投審議事項之協力機關，只要能保障該審議組織或機構所行使權力之本質不變，也都沒有違憲的問題[12]。惟該國家機關對於公投審議組織或機構所行使之此一權力，毋寧僅是居於協力的地位（協力機關），並不因此即可取得該公投審議組織或機構所行使之權力。 五、行政院全國性公民投票審議委員會之地位 多數意見依公投法第三十四條、第十條第二項、第三項、第十四條第二項、第三項及第五十五條第一項規定，認定全國性公民投票審議委員會（以下稱全國性審議委員會），係置於行政院內「參與行政處分作成之委員會」，對全國性公民投票提案成立與否具有實質決定權限，行政院對於該委員會所為之決定並無審查權，惟對外則以行政院名義作成行政處分，並非獨立之行政機關[13]。 所謂「參與行政處分作成之委員會」[14]，是機關內部之單位，於本機關或他機關作成行政處分時，依法具有參與權限，通常法令規定之形式為審議某種事項時，應設置某種委員會。委員會之設立，多少都帶有獨立運作之意義在內，只是其獨立性強弱有別而已。無論如何，理論上委員會應獨立於層級指揮體系之外獨立運作，則為共同要素[15]。 本件全國性審議委員會，縱屬行政院內參與行政處分作成之委員會[16]，因對全國性公民投票提案成立與否具有實質決定權限，行政院對於該委員會所為之決定並無審查權，故應屬獨立於層級指揮體系之外獨立運作之獨立性委員會。 六、公投法第三十五條規定與憲法並無牴觸 憲法是開放的規範系統，多為原則性規定。然而概念縱使抽象，體系仍須成形，否則憲法成為有權者遂行恣意的護身符，也就失去其規範意義。因此憲法解釋者在沒有憲法明文規定作基礎，而必須對立法者通過的法律進行違憲審查時，似宜避免從憲法原則直接得出法律合憲、違憲的結論，因為客觀上的難以驗證，容易引起解釋與魔術的爭議。本文不惴簡陋，在參考本院舉辦本案釋憲說明會時各位與會學者專家提出之意見後，嘗試檢驗本案相關問題在憲法上的意義，再從憲法原則具體化一些審查基準，最後據以對公投法第三十五條第一項規定進行違憲審查，而獲致公投法第三十五條規定與憲法並無牴觸之結論，理由如下： （一）法律保留原則 依憲法第一百三十六條規定，宜解釋為與人民行使創制、複決兩權有關事項，應適用法律保留原則。本件公投法第三十五條第一項規定不違反法律保留原則，應無爭議。 （二）協力機關 公投法除明定代議體制下之司法機關[17]介入公民投票爭訟事件之裁判外，衡諸全國性審議委員會所得行使之權。力，並非形成一般、抽象的規範，亦非立於第三人之地位，就雙方當事人的爭執，作出有拘束性的決定，而是個案的審理與認定，近於行政權之性質，惟其內涵，乃憲法上直接民主與間接民主間權力分力與制衡機制中之個案審理與認定權限，並非為貫徹間接民主代議體制下行政院權限之個案審理與認定權限，因此其雖具有憲法上行政權之性質，但並非行政院之權力，不可不查。 立法機關為避免政府財政過度負擔，及基於充分利用現有人力之考量，乃以法律明定由代議體制下之行政院作為協力機關，一如立法機關以法律明定由代議體制下之監察院為協力機關等，均不生違憲問題，已如前述。 （三）行政院不因作為法定協力機關而取得制衡人民行使公民投票權之權力 制衡人民行使公民投票權之權力，本質上不是代議體制下之任何單一國家機關之權力；而協力機關之指定，又不能造成國家權力之水平或垂直挪移。因此全國性審議委員會，縱屬行政院內參與行政處分作成之委員會，行政院並不因而取得制衡人民行使公民投票權之權力，當然亦不因而減損其法定權力。 （四）憲法上並無就所協力之業務單位人員享有人事任命決定權之明文規定或憲法法理 行政院就其所掌行政權之執行，原則上享有人事決定權。然而制衡與反制衡人民行使公民投票權之權力，雖近於行政權之性質，但本質上並非代議體制下行政院之 權力，行政院亦不因協力機關之指定而取得該項權力，均如前述，因此行政院並不能基於其所掌行政權之執行，主張對全國性審議委員會享有人事決定權。除此以外，憲法上並無就行政機關所協力之業務單位人員，應享有人事任命決定權之明文規定或憲法法理。 多數意見認為全國性審議委員會之組織係置於行政院內，具有協助人民正當行使創制複決權之功能，性質上屬行政權，即認定全國性審議委員會所行使之權力係行政院之權力，顯然混淆憲法上之行政權與行政院之權力，其進而論結行政院對全國性審議委員會自應享有人事任命決定權，公投法第三十五條規定完全剝奪行政院依憲法應享有之人事決定權而違憲云云，實屬無據，故為無理由。 （五）權力分立原則之適用 多數意見認為公投法第三十五條第一項規定完全剝奪行政院依憲法應享有之人事決定權，顯已逾越憲法上權力相互制衡之界限，自屬牴觸權力分立原則而違憲之論述，更有概念混淆之虞。 憲法上權力分立原則本無一定模式[18]，依權力分立原則組織政府時，其內涵固可分為垂直的權力分立與水平的權力分立，使其相互監督與制衡。然而以本案為例，無論行政院或立法院，都不因公投法之立法，而互為增減其在代議體制內之任何法定權限[19]，因此本案並無代議體制內權力相互制衡之界限水平移動問題，故不牽涉代議政府組織面向之權力分立原則。如果執意以代議政府組織面向行政權與立法權之間之權力分立原則，分析本案問題，應該是沒有釐清公民投票行為之性質本是國家權力之一環，誤以間接民主代議體制中各憲法機關間之權力分立制衡原則，論述直接民主、間接民主間之權力分立制衡問題，而犯了邏輯上不相干的論證錯誤。 由於人民行使公民投票權，為人民經由集體投票所行使之國家權力，因此本案違憲審查的重要憲法原則，是直接民主與間接民主如何分權與制衡面向的權力分立制衡原則。 公投法第三十五條第一項規定全國性審議委員會之組織與人員產生方式，排除權限爭議雙方影響其組織成員之可能性，並未觸碰「球員兼裁判」之底線，加以任期制與獨立行使職權之制度性保障[20]，足以維持其行使職權之公平性與獨立性，可約略相當於憲法明定之權限爭議處理機關之特質，符合直接民主、間接民主分權與制衡意義下權力分立原則之制度性保障要求。 |
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