大法官解釋 釋字第645號 |
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| 公佈日期：2008/07/11 |
| 解釋爭點 |
| 公投法中立法院有公投提案權違憲？公投審議委員的任命規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 彭鳳至 本件聲請，除應不予解釋與應不受理部分外，本席亦贊同多數意見認為公民投票法（以下稱公投法）第十六條第一項規定與憲法尚無牴觸部分之解釋；但對多數意見認為公投法第三十五條第一項規定全國性公民投票審議委員會（以下稱全國性審議委員會）委員推薦之方式，牴觸權力分立原則部分之解釋，由於多數意見未能釐清憲法上具有行政性質之權力與間接民主代議體制中行政院之權力，且又混淆間接民主代議體制中各憲法機關間之權力分立制衡原則，與直接民主、間接民主間之權力分立制衡原則，因此此一部分解釋之憲法論述基礎錯誤而實如未附理由，本席歉難同意，爰提出部分不同意見書[1]。 一、公民投票之意義 「公民投票」並非憲法上概念，在學理上則有多重意義。本件多數大法官認為，憲法第十七條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」其中人民之創制、複決權，乃公民投票制度之憲法基礎。又憲法第一百三十六條規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」則為立法機關制定公投法之憲法依據。是本文所稱公民投票，乃依本件多數大法官解釋，指人民依立法院制定之法律，行使其憲法明定之創制、複決基本權利，以對國家重大政策等，直接表達有拘束力意見之制度[2]。 現行憲法除憲法修正案、領土變更案複決之相關規定外[3]，僅於憲法第十七條明定人民有創制及複決兩權，第一百二十三條規定，縣民關於縣自治事項有「依法律行使創制複決之權」，以及前開第一百三十六條之授權立法規定，至於創制複決權之適用事項、應經程序等均付之闕如。於此種情況下，得作為審查立法院制定之公投法是否違憲之憲法明文規定，十分有限，而多有賴憲法法理之闡述。 二、公民投票制度之憲法意義 由多數意見認為，公民投票乃「在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下」，立法機關依憲法授權，制定公投法提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權等語，可知我國現行憲法本文及憲法增修條文規定，基本上係以代議民主為主幹，但同時留有直接民主（公民投票）的空間，即憲法自第三章以下分章規定各該憲法機關之職權，形成一套分權之代議體制，同時在人民權利義務章中規定人民的創制、複決權，作為代議民主的補充。 又以代議民主為主幹的憲政民主體制下，例外容許人民發動公民投票，當公民投票之結果得直接拘束政治決定時，則人民之投票行為，實際上已是國家權力運作之一環，功能上即係作為國家機關，代替既有之國家機關，或與既有之國家機關協力，以完成立法或重大政策之決定[4]。因此當憲法第十七條規定人民有創制及複決之權時，除由傳統參政權觀點，認為是憲法肯定人民全體得作為國家機關，參與國家意志的形成外，更應自權力分立的觀點，確認人民因藉由公民投票之行使，而得對於代議體制進行直接監督與牽制，具有制衡代議民主的功能，是公民投票制度本身，就是憲法上權力分立與制衡機制的一環[5]。 三、公民投票審議制度之憲法意義 人民發動之公民投票固然有制衡代議體制的功能，而代議體制內的機關，亦可透過修憲或立法途徑，控制人民發動公民投票制度的發展。就此而言，可以視為代議體制對於人民發動公民投票制度的政治性控制[6]。 由於人民發動之公民投票，實際上已是國家權力運作之一環，功能上相當於國家機關，已如前述。為防止投票結果破壞憲法基本的規劃，人民發動公民投票的建制與運作，應受限制[7]，此一限制是否合憲，須同時進行二方面之憲法審查：一方面回歸憲政架構下人民行使公民投票權之本質，以及與其他代議國家機關權力行使之界線，適用憲法上直接民主與間接民主機關間之權力分立原則進行審查[8]；另一方面則因其同時為對人民創制、複決權之限制[9]，基於民主國家對人民參政權應予特別保障之意旨，其限制事項須依憲法第二十三條比例原則嚴格審查，僅在符合最小侵害原則時，方能為憲法所容忍[10]，俾同時觀照憲法保障人民創制、複決權之意旨[11]。其中前項之審查，使公民投票審議制度，具有憲法意義。 四、 公民投票審議組織或機構之憲法定位 對人民發動公民投票進行合法性與合憲性控制，既有其憲法上之正當性，則此一審議權力應由何種組織或機構行使，應視其所行使權力之本質與功能，並考慮制憲者之價值判斷而定。 對人民發動公民投票進行合法性與合憲性控制，除其限制人民創制、複決基本權利之面向非本件聲請解釋之範圍姑且不論外，其功能雖然主要在過濾違憲、違法之公投提案，應屬代議體制對人民因集體投票行為而成為國家機關所行使之國家權力所為之制衡；惟除法律另有特別規定者外（公投法第五十四條第一項、第五十五條第二、三項參照），該審議組織或機構，原則上亦具有排除代議體制機關在法律明文規定之限制之外干擾公民投票之權限，使經其審查認定合於規定之公投案得以順利進行，以保障人民制衡代議體制之權力具體實現之功能。是公民投票審議組織或機構，顯然具有防止直接民 主或間接民主濫權之功能，在憲法上應屬直接民主與間接民主權力分立與制衡機制中之中介機構。其所行使審議權力之本質如何，應依其雙面之功能分別觀察，而首應探求制憲者原意。 就人民發動公民投票所制衡之對象為代議體制，則代議體制中之何一機關享有制衡人民發動公民投票之權力的面向而言，由憲法本文第二十七條、第六十三條、第一百三十六條及第一百七十條等之規定，當可得知制憲之原意，乃將創制、複決權在中央立法部分，交由代表全國人民行使政權之國民大會行使。當時既無所謂人民直接行使民權，因此如果說制憲者已預設制衡人民行使公民投票權之權力機關為行政院，未免太過牽強。至於就何一組織或機構，有權排除代議體制機關對公民投票之不當干擾，以保障人民制衡代議體制之權力具體實現而言，則憲法更無明文規定。 是制衡與反制衡人民行使公民投票權之權力，本質上不屬於代議體制下之任何單一國家機關。審查與認定直接民主與間接民主間，制衡與反制衡之行使是否合法與合憲之權力，其性質為處理國家機關間權限爭議之權力。在憲法增修條文就此亦無特別規定之情形下，似僅得從憲法體系解釋出發，依憲法第一百三十六條規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」之意旨，解釋為與人民行使創制、複決兩權有關事項，應適用法律保留原則；又基於對此一憲法特別授權之尊重，因此除有明顯違憲之情形外，關於與人民行使創制、複決兩權有關事項，原則上應保留立法機關之形成空間，且其補充憲法不足之部分，應具有憲法位階。其就制衡與反制衡人民行使公民投票權之權力的主體及其組織之規定，除非明顯無法提供該審議組織或機構公正與獨立行使職權之程序保障，致使其處理國家機關間權限爭議之權力變質，而違反憲法上直接民主與間接民主權力分力與制衡之基本價值外，並不生違憲問題。至於立法機關如何以制度保障該審議組織或機構人員與其職權行使之公正性與獨立性，憲法未設明文規定，在制度設計上有多種選擇之可能，只要能儘量避免「球員兼裁判」而發生違反程序理性的錯誤，原則上應尊重立法機關之決定。 |
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