大法官解釋 釋字第645號 |
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| 公佈日期：2008/07/11 |
| 解釋爭點 |
| 公投法中立法院有公投提案權違憲？公投審議委員的任命規定違憲？ |
| 二、受理範圍 （一）公投法第十六條第一項部分 聲請人等對於公投法第十六條第一項的違憲指摘，涉及立法權與行政權之間是否失衡的問題。就該條文單純授予立法院有公投提案發動權而言，難以體察憲法機關之間的權力關係是否失衡，因為如果是立法院享有可以單獨享有的權力，並不能立即得出機關權力失衡的結論。只有當立法院享有本應屬於其他憲法權力機關的權力，其他機關因而失去原本應享有的權力，或者立法院因為增加某項權力，其他機關對於該權力沒有制衡的相對權力，或者對於同樣的權力，其他機關遭到限制或剝奪，才可能產生所謂違反權力分立原則的疑義，因此從權力制衡的角度觀察公投法第十六條第一項規定時，必須立刻連結思考其他憲法權力機關的權力狀態。在公投法中，立法院一方面認為自己就重大政策（即同法第二條第二項第三款規定），有提案付諸公投的權力，卻同時於第十三條明定，行政機關不得以任何形式辦理或委託辦理公投事項，亦即原屬行政權的重大政策形成、決策等權限，行政機關不得提起公投，而對重大政策形成原本僅有參與權限的立法院（釋字第五二Ｏ號解釋參照），卻得提案進行公投。就重大政策發動公投的權力而言，行政權受限，立法權擴張而且主動，似乎有導致二者之間權力失衡的狀態。故公投法第十六條第一項在憲法權力分立原則之下，究竟應該如何理解，是否與權力分立原則有違，必須連帶觀察同法第二條第二項第三款重大政策的性質、第十三條對於行政權發動公民投票的限制，方得以釐清與確認。故基於本院釋字第四四五號解釋意旨所確立的重大關聯性原則，此一部分受審查的規範，除公投法第十六條第一項之外，應包括第二條第二項第三款及第十三條規定。 （二）公投法第三十五條第一項部分 公投法第三十五條第一項是關於行政院公審會組成方式的規定，以公投法第二條第五項「公投事項由公民投票審議委員會（本聲請案僅指行政院公審會）認定」與第三十四條「行政院公審會審議並認定公投事項」規定為基礎，行政院公審會的組成方式的重要性，與公審會的職權範圍與職務關係具有密不可分的關係，如果執掌的事項，對於人民憲法上公投權利的行使，沒有重要影響，公審會的組成方式自然可以以較為寬鬆的標準審查，因此整體審查公審會職權與職務的功能、性質，與公審會組織規定是否符合憲法的要求，具有重大關聯性。依重大關聯性原則，審查公投法第三十五條第一項規定，是否有牴觸憲法的爭議，自需連帶審查公投法第二條第五項與第三十四條規定。 三、應解釋的憲法標的及審查準據 公投法第十六條第一項規定，涉及立法權享有公投發動權是否與代議民主制度不符的質疑，同時涉及立法權對於國家重要事項的參與模式、立法權的職掌範圍、立法權與行政權形成及執行國家重要政策的權力互動模式，故審查公投法第十六條第一項「立法院得就重大政策提案交付公投」規定的憲法準據，為憲法主權在民原則、代議民主原則及權力分立原則。 公投法第三十五條第一項行政院公審會，職司公民投票提案的審查（即公投法第二條第五項、第三十四條明文的公投事項審議與認定），旨在限制人民公民意志形成與表達的政治基本權利，同時因為行政院公審會為行政權內部的組織，公審會的組成方式涉及行政權的核心--行政一體的人事決定權，而行政權的職權範圍與行政任命權規定於憲法第五十三條及第五十六條，審查行政權的範圍，自然涉及行政權與立法權的權限劃分與權力制衡，因此審查公投法第三十五條第一項「行政院公審會人事組成方式」規定的憲法準據，為憲法主權在民原則、直接民主原則與權力分立原則。 綜上所述，本件聲請應解釋的憲法標的，也是據以審查的憲法準據乃是憲法第二條的主權在民原則，第十七條的直接民主原則，第五十三條、第五十六條、第六十二條、第六十三條，以及憲法增修條文第三條第二項第三款的代議民主原則與權力分立原則。 參、實體審查 一、審查主權在民、直接民主及代議民主原則 （一）代議民主以主權託付為基礎 我國憲政體制屬於民主政體，國家主權屬於全體人民，故於憲法第二條揭示主權在民原則。依據主權在民原則，人民可以直接行使公民權，此所以憲法第十七條規定，人民有選舉、罷免、創制、複決的基本公民權。但是隨著社會的演化，現代社會公共事務需要高度的專業管理，不可能皆由人民自行處理，因此產生代表人民管理國家的政府組織、行使立法並為監督政府組織的立法機關。人民透過選舉所託付的是管理權，目的在於使公共事務能受到有效率的處理，但是並沒有交出主權。因此縱使憲政體制採取代議制度，人民並沒有喪失直接行使公民權的權力／利，縱使憲法沒有明文規定人民有選舉、罷免、創制、複決的公民權，依據主權在民原則，人民仍然有藉由公民投票決定國家所有事務的權力／利，代議制度不能妨礙人民透過公民投票直接行使民主權力／利。如果認為實現直接民主原則，可能動搖代議政治的基礎，非但是主從顛倒，還會是因果顛倒。因為管理主體及管理權限可以視需要更換、限縮或擴張，只有主權主體和權限才不能遭到動搖；而且往往因為代議懈怠、成效不彰，才會促成人民直接介入管理，主權的行使不會使代議體制動搖，是代議體制自己動搖，才會引來主權的介入。 （二）立法院的公投發動權不違反代議民主原則 人民固然可以收回管理權、直接行使主權，受到人民付託的管理階層，如果還有提案發動公民投票的權限，使人民介入管理，豈不是怠忽職守、違背代議民主原則？ 管理階層固然不可以無能地事事請示老闆，但是一來向權力的主人請示，正是實現民主原則的表現，二來管理階層發動公民投票，更是在於協助人民實現直接民權，符合憲法第二條主權在民原則，以及第十七條直接民主原則。此所以憲法第一百三十六條規定「創制複決兩權之行使，以法律定之」，賦予立法者協助人民實現直接民主的義務。實施代議民主，目的並不是在排除直接民主，而是在協助直接民主、落實主權在民的目標，所以國家的管理階層提案發動公投，並不違反代議政治的目的。公投法第十六條第一項規定，賦予立法院發動公投的權力，因而不違反代議民主原則。 （三）主權行使不得設限 1.立法院發動的公投尚未限制主權 由立法院提案發動公投，公投議題自然由立法院設定，議題的設定權操之於他人，所行使的決定權自然已經受限，從主權在民與直接民主原則的觀點而言，在公投法第十六條第一項所規定的公投，人民並沒有擁有完整的公投權。但是因為立法院是針對管理權限內的事務，請求擁有主權的人民表示意見，基本上仍屬於管理權的行使，亦即人民已經在授權時限縮自己主權的行使範圍。既然人民自己決定限縮主權行使範圍，立法院對公投議題的設定，原則上仍然擁有人民的授權，並不因而違反主權在民與直接民主原則。 |
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