大法官解釋 釋字第645號 |
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| 公佈日期：2008/07/11 |
| 解釋爭點 |
| 公投法中立法院有公投提案權違憲？公投審議委員的任命規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 一部協同、一部不同意見書： 大法官 許玉秀 多數意見對於公民投票法第三十五條第一項「行政院公民投票審議委員會以立法院各政黨（團）席次比例組成」規定的違憲結論，本席敬表支持，但是所持理由不同；對於公民投票法第十六條第一項「立法院認為必要時，得就重大政策提案付諸公投」規定，本席基本上認為違憲，雖然對於多數意見所採取的合憲限縮結論也可以支持，但對限縮的解釋方式則不贊同，因為多數意見並沒有說明如何限縮。至於受理範圍，本席認為依據重要關聯性原則，應及於公民投票法第二條第二項第三款與第五項、第十三條及第三十四條。爰提出一部協同、一部不同意見書，論述解釋理由如后。 壹、案由與聲請意旨 公民投票法（下稱公投法）於中華民國（以下省略）九十二年十一月二十七日，經立法院三讀通過，同年十二月三十一日經總統令公布施行[1]。立法委員陳金德等八十五人認為公投法第二條第二項第四款、第十六條、第三十一條第四款及第三十五條等規定，有牴觸憲法的疑義，而依照司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，聲請解釋。聲請人的各別主張為： 一、公投法第二條第二項第四款及第三十一條第四款 根據憲法本文第一百七十四條第二款及增修條文（按：八十九年增修條文）第一條第二項第一款規定，立法委員提案修憲，須經國民大會複決；憲法第二十七條第一項第四款規定，「複決立法院所提之憲法修正案」屬於國民大會職權。亦即憲法對於立法院提案修憲的程序，已然有所規定，保留由國民大會進行複決，而公投法第二條第二項第四款將「憲法修正案之複決」列為全國性公民投票（下稱公投）事項，第三十一條第四款復規定「有關憲法修正案之公民投票，應依憲法修正程序為之。」，顯然與上開憲法本文與增修條文所定的修憲程序有所牴觸。 二、公投法第十六條 憲法第六十二條立法院代表人民行使立法權，立法院的職權復規定於憲法第六十三條，為「議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項」；而公投法第二條第二項第三款明文「重大政策之創制或複決」屬於公投事項，第十六條第一項規定立法院對於「重大政策之創制或複決」事項認為有進行公投必要時，可以附具主文、理由書，經院會通過後，交由中央選舉委員會辦理。但是憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關，政策規劃、決定、推動與執行，均屬行政權限而非立法權，是以公投法第十六條第一項，片面賦予立法院對於「重大政策」得提案付諸公投的權力，屬於立法院擴權，逾越憲法第六十二條、第六十三條所定的立法權限；而且侵犯憲法第五十三條的行政權限，破壞行政與立法之間的平衡，並使施政成敗歸屬不明，牴觸憲法權力分立原則。 三、公投法第三十五條 憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關，憲法第六十二條則規定立法院為國家最高立法機關，行政、立法權分立，公投法第三十五條第一項卻規定，行政院公民投票審議委員會（下稱行政院公審會）委員完全由「各政黨依立法院各黨團席次比例推荐」，送交主管機關提請總統任命，嚴重剝奪行政機關人事任命及組織運作的自主空間，牴觸憲法第五十三條、第六十二條權力分立原則；依據公投法第二條第五項，公投事項由行政院公審會認定，第十四條第三項前段亦明定主管機關應駁回行政院公審會所認定不合規定的公投案，故行政院公審會對於公投提案享有極大審核權，但是行政院公審會組成，係複製立法院的政黨生態，形同立法院掌握對人民提案的審核權，造成間接代議政治凌駕於直接民主，違反公投基本精神，牴觸國民主權及直接民主原則。 四、公投法第十八條 法律案的成立，依立法院職權行使法第七條至第十一條規定，須經三讀程序，此即憲法第一百七十條所稱「法律，謂經立法院通過，總統公布之法律」，但是公投法第十八條於立法院於三讀程序時，並未依原二讀程序所通過的條文[2]朗讀，而是宣讀內容相異的條文[3]，審查程序顯然欠缺立法應具備的三讀程序，而且違反立法院職權行使法第十一條第二項不得為實質內容修正的限制規定，有牴觸憲法第一百七十條的疑義。 貳、程序審查 一、審查依據與審查對象 （一）審查依據 司法院大法官審理案件法（以下簡稱大審法）第五條第一項第三款規定「立法委員對於其行使職權，適用憲法或適用法律，認有牴觸憲法的疑義時，得以現有總額三分之一以上連署，聲請解釋。」所謂現有總額，以聲請時為準，故本件聲請人為立法委員陳金德等八十五人（下稱聲請人等），已合於聲請時立法委員總額三分之一以上的要件，且聲請書程式亦合於大審法第八條第一項規定，合先敘明。 （二）審查對象 1.公投法第二條第二項第四款及第三十一條第四款 由於九十四年六月十日總統令公布的憲法增修條文第一條已修正為「憲法修正案，經公告半年，應於三個月內『經選舉人投票複決』」，憲法修正案既已採取公民複決程序，所聲請審查的公投法第二條第二項第四款及第三十一條第四款規定，即符合憲法增修條文第一條規定意旨。聲請人等所指摘的違憲疑義，已因憲法增修條文的修正而不存在，除此之外，並無其他違憲的指摘，此一聲請部分應不受理。 2.公投法第十六條第一項 公投法第十六條第一項賦予立法院得就重大政策提案付諸公投的權力，此提案權屬於立法委員的職權，符合立法委員行使職權時，認為所適用的法律有牴觸憲法疑義的要件，此一部分的聲請，應該予以受理。 3.公投法第三十五條第一項 公投法第三十五條第一項，規定行政院公審會委員的組成，由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐，再送交主管機關提請總統任命。因為推荐權屬於立法院各政黨（團），亦與立法委員行使職權適用法律有牴觸憲法疑義的要件相符，應該予以受理解釋。 4.公投法第十八條 依據本院釋字第三四二號解釋，立法院審議法律案，除除明顯牴觸憲法者外，屬於立法院內部事項，應由立法院依自律原則自行認定；但如有明顯重大瑕疵，釋憲機關仍得認程序無效。至於瑕疵是否已達到足以影響法律效力的重大程度，如尚有爭議，則需要調查事實，但依現行體制，釋憲機關對於此種事實的調查受有限制，所以仍應依議會自律原則謀求解決。本件聲請審查公投法第十八條的三讀程序是否合於立法程序規定，聲請人雖然指明公投法第十八條二、三讀條文內容有所差異，本院亦得查閱立法院公報所載的第二讀內容（第九十二卷第五十四期院會記錄第二四七頁至第二四九頁）與第三讀內容（第九十二卷第五十四期院會記錄第二七七頁至第二七八頁），以調查聲請人就立法程序有重大瑕疵的指摘是否屬實，但因立法程序中諸多變化，並未詳盡記載於立法院公報當中，對於立法程序中，行政院、立法院各黨團提案的變化或協商實況，本院難以進行調查[4]，故依本院上述解釋意旨，應不受理。 |
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