大法官解釋 釋字第638號 |
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| 公佈日期：2008/03/07 |
| 解釋爭點 |
| 86.5.13公開發行公司董事監察人股權成數及查核規則第8條違憲？ |
| 在所有的制裁規範，制裁主體都是代表人民全體的國家，被制裁的對象，也就是多數意見所稱的處罰對象，都是人民。強大的國家機器相對於孤單的個人，需要用連帶責任的歸責模式，擔保國家公權力的實踐嗎？如果在侵權的民事賠償責任，國家都要求只有在他方有違反監督義務的行為時，一方才可以要求他方負連帶賠償責任，國家自己作為權利主體時，如果竟然要求人民要為他人的過錯行為負責，否則國家沒有辦法達成保護人民的任務，那麼國家豈不是既無能、又不負責任？ 行政裁罰規範與刑罰規範一樣，所規定的都是國家向人民要求負責的事項，又豈能要求人民在自己沒有違反義務時，為他人的過錯行為擔負責任呢[8]？ （三）個別責任原則方才確立即遭修正 行政罰法第十四條第一項規定，是針對多數人共同實施行政違法行為的處罰規定。就多數義務犯的歸責模式而言，這個規定所採取的是單一正犯的規定模式，也就是採取擴張正犯概念的理論[9]，縱使從立法理由中，看不出立法者有此種理論意識。依據單一正犯概念，所有參與違法行為之人，都是正犯。「依其情節分別處罰」，也就是說都是以正犯罰之，但是區分情節輕重分別處罰，這正好符合單一正犯理論。當然，這個規定的主要目的，在於宣示個別責任原則，個別責任原則都是在有數人共同實施違法行為時，方才能顯現效果[10]。共同違反義務的人，各依其情節分別處罰，也就共同義務人彼此各自為自己的個別過錯負責，一如前述，個別責任原則來自於法治國憲法上的自主原則，依據自主原則，每個人只為自己的決定負責，因此只為自己所為的過錯行為負責。 多數意見認為違反義務人有多數時，行政罰法第十四條第一項以分別處罰為原則，將行政專業領域奮鬥很久，才能夠明文化的憲法原則，解釋為只是一個原則規定，而似乎根據行政罰法第一條但書規定「但其他法律有特別規定者，從其規定」，認為如果有其他法律規定，即可以推翻這個原則。如果個別責任原則是具有憲法位階的裁罰責任原則，就如同刑法第一條罪刑法定原則一般，即不可以其他法律規定創設例外。多數意見容許例外並沒有提出任何理由。 （四）不能本末倒置 或許多數意見顧慮現行法中仍有採取連帶責任的規定[11]，如果力挺行政罰法第十四條第一項，將使該等規定面臨違憲的困境，而大法官不知道能否承擔起影響公權力運作的責任。但是以行政罰法的立法過程來看，行政罰法所致力要實踐的當然是個別責任理論[12]，縱使有連帶責任的規定，也都是在行政罰法公布施行之前已經存在，這些規定應該都是行政罰法所要修正的規定，如果遷就該等舊規定，而讓行政罰法所要確立的個別責任原則聊勝於無，豈符合行政罰法的立法初衷？ 至於認為連帶責任有利於受處罰之人[13]，恐怕是對連帶責任的誤解。所謂連帶責任，是向其中一人可以請求全部，每一個人都負擔全部責任，如何可能是負擔較輕的責任？至於以本件聲請解釋客體為例，假設對四個共同違反義務人，每個人皆課以新臺幣六十萬元罰鍰，是否反而更重？如果這樣的處罰能通過比例原則的審查，又何重之有？但是在這種情況下，如果課以連帶責任，表示每一個義務人，都必須繳納新臺幣六十萬元罰鍰的義務，總罰鍰數是二百四十萬元。連帶責任怎麼可能比較有利於人民？至於對於受處罰人，並不會更有利。 如果遵守個別責任原則，縱使在金錢罰，的確可能因為其中一個義務人完全繳納罰鍰，而使其他共同義務人免受國家繼續追索，但是當國家決定裁罰責任時，必須分別對應受處罰人作成裁罰決定，且分別記明其責任範圍，而不是作成每位應受處罰人應負擔全部責任的決定。 四、爭點在於義務內容抑或行為主體？ 多數意見解釋理由書第一段寫出與行政罰法第十條規定內容相當的論述，從違反防止他人違反行政法義務的義務，推論出處罰對象，究竟想要暗示實施規則第八條第一項所規定的全體董事或監察人之間，互負有防止他人違反補足的義務？或者暗示同條第二項前段之所以處罰法人的代表人，是因為法人的代表人對法人有防止違反補足義務的義務？不得而知。但是無論是這兩個目的的哪一個，都暴露兩個盲點： （一）忘記行政罰法第十五條？ 行政罰法第十五條規定，已經提供處罰法人代表人的理論基礎，大法官何以需要自行確立一種義務內容，以便確定行為主體？行政罰法第十五條規定的目的，不正是在於替諸多類似的行政裁罰規定提供一般性的理論依據？問題的爭點在於，要處罰具有特別身分或關係的人，將該種人依據法律保留原則，加以規定為行為主體即可，至於義務內容是什麼？因為學說實務都可以有闡論的空間，並不是非要明白規定不可，法律都不必明白規定，憲法有什麼干涉的必要？類似行政罰法第十五條的規定，是德國秩序維護法第九條、德國刑法第十四條的規定，從該等規定的立法經過，可以瞭解描述行為內容與直接擴張正犯範圍、規定行為主體，是兩種立法選擇[14]。或許直接將行為主體加以規定不是最符合構成要件明確性原則的選擇，但這還在立法者的形成自由空間之內，只要處罰範圍通過比例原則的審查即可。 （二）憲法應該操心法益，法律才操心義務的種類 既然多數意見不排斥連帶責任這種歸責模式，那麼正好不需要將每個董監事的義務內容寫清楚，一方面暗示應該描述義務的種類，一方面不在乎處罰全體，豈不自相矛盾？ 既然多數意見只選擇審查法律保留原則，應該只有質疑每個董監事的義務數量不明的問題，也就是屬於法明確性的問題，在法律保留原則的審查程序中，沒有審查義務種類的餘地，義務的種類屬於立法者的操心自由。 究竟為什麼為補足股權成數的董監事要受處罰？每個董監事為什麼被處罰？必須進行比例原則的目的審查，才能知道。目的審查，必須審查法益，究竟為什麼必須課以補足股權義務，補足股權義務究竟要保護什麼法益？為什麼違反補足股權義務，某種重要法益就會受侵害，這不是明確性的審查所能審查出來，縱使法律寫明防止義務，也不能立即使系爭規定合憲。 五、結語：欲速不達 多數意見未針對證券交易法第二十六條予以回應，對於同法第一百七十八條第一項第四款，則以「既未就歸責方式或處罰對象為特別規定，亦未授權主管機關為補充之規定」二語帶過，似乎寓責難於輕描淡寫之中。 看起來審查法律保留原則比較容易，可以迅速結案，但是論述上的盲點，都因為沒有澈底處理所有爭點所致，所謂「證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定，既未就歸責方式或處罰對象為特別規定，亦未授權主管機關為補充之規定」其實已經指出該規定的行為規範構成要件根本不明確，卻不願意正面指責該規定違反法明確性原則，本席著實不能理解其中深妙的道理。 |
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