大法官解釋 釋字第638號 |
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| 公佈日期：2008/03/07 |
| 解釋爭點 |
| 86.5.13公開發行公司董事監察人股權成數及查核規則第8條違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 許玉秀 本件聲請解釋客體有三個規定：證券交易法第二十六條[1]、八十九年七月十九日修正公布之證券交易法第一百七十八條第一項第四款[2]以及八十六年五月十三日修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第八條[3]。多數意見真正正面回應的只有上開查核實施規則第八條第一項與第二項後段。 多數意見在解釋理由書中除了觸及法律保留原則之外，還處理行政裁罰責任基本原則中關於個別責任原則的問題。本席對於法律保留原則的解釋結論，敬表支持，但是不能同意多數意見的法律解釋論述，亦不能同意多數意見未能肯認行政罰法第十四條第一項所確立的個別責任原則具有憲法位階，而以呈現誤解及模糊的語句降低該原則的位階。多數意見之所以不能堅持行政裁罰個別責任的憲法原則，以及未能進行憲法解釋論述，本席以為根源於一些基礎認知上的盲點，爰提出部分不同意見書敘明理由如后。 一、理由論述所暴露的盲點 解釋理由書第一段為了說明行為主體是行政裁罰規範的構成要件，依照法治國處罰法定與法明確性原則，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之，煞費周章地從行政罰法第一條寫起：「行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。」這一段的論述陷入法律保留的範圍是什麼這個思考漩渦[4]，暴露幾項基礎認知上的盲點：（1）莫非違反行政處罰規定的行為主體是行政裁罰規範的構成要件要素，不是憲法上的ABC？所以必須利用法律解釋，從行政罰法第一條規定開始說文解字，才能知道為什麼行為主體必須由法律或法律明確授權的行政命令加以規定？（2）莫非限制人民某種行為自由，不等同於限制該人民的基本權利？否則為什麼必須強調行為主體的規定，「亦」涉及人民權利之限制？（3）莫非到現在為止這個國家每一個制裁規定並不是都明白規定行為主體？所以才必須強調因為行為主體的規定，「亦」涉及人民權利之限制，所以必須符合法律保留原則？ 二、行為主體的規定必須符合法律保留原則的憲法理由 （一）任何法規都有規定行為主體 本席雖然沒有查遍我國所有刑事制裁和行政裁罰法律規範，但是在所查到的刑法、刑事特別法、行政法規中，處處見到例如「殺人者」（刑法第二百七十一條第一項）、「意圖供行使之用，而偽造、變造公債票、公司股票或其他有價證券者」（刑法第二百零一條第一項）、「服務於鐵路、公路、航空、水運或其他供公眾運輸之交通工具人員，明知有走私情事而不通知稽徵關員或其他依法令負責檢查人員者」（懲治走私條例第七條）、「違反第三十七條第一項規定或無故規避、妨礙或拒絕第九條第一項之攔檢、檢查、採樣或命令提供有關資料者」（廢棄物清理法第五十六條）、「學校法人董事長、董事、監察人、私立學校校長、主辦及經辦相關業務之人員，執行職務時，致有下列情形之一者」（私立學校法第八十條）等等的敘述方式，這樣的規定難道不應該理解為「為某種違法行為的人，應受處罰」？這樣的敘述方式，與外文語法將主體（who）寫在句子前面的敘述方式，只是造句方式不同，所表達的意思並無二致。不管受規範的人是所有人類，或是具備特定身分或關係的人（就是所謂的身分犯[5]），行為主體都是為某種應受規範行為的人，也就是解釋文及解釋理由書所謂的處罰對象[6]。 （二）憲法上的理由 既然行為主體是構成要件要素，任何行政裁罰性規定的行為規範都必須明確規定，引用行政罰法第一條加以推論，並沒有說出依據憲法的要求，必須如此規定的理由。行為主體之所以必須成為被明文規定的構成要件要素，法治國憲法上的理由，在於人民必須能夠預測行為後果[7]，人民必須知道自己的基本權利是不是、以及在什麼情況下可能受到限制，如果不知道自己是不是受規範主體，如何知道自己的基本權利是不是會受到限制？因為法治國憲法上的要求，所以行政罰法才必須規定，違反行政法上義務的人，才受行政處罰。解釋理由書顯然進行最簡單的法律邏輯解釋，而不是從事憲法解釋。 三、個別責任原則具有憲法位階 （一）多數意見有引進連帶責任的風險 多數意見在解釋文，雖然未提及行政罰法第十四條第一項規定，但在解釋理由書認為根據行政罰法第十四條第一項「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」，規定違反義務人有多數時，以分別處罰為原則，解釋理由書最後一段甚且提到「究應使個別董事或監察人負個別責任、各平均分擔責任或其他歸責方式？」其中所謂平均分擔責任，其實也是個別責任，兩者的區分沒有意義，平均分擔是個別責任歸責模式的一種歸責方法，因為所謂依情節分別處罰，當然可以因情節相同，而分別為相同之處罰，何況所謂平均分擔，只限於金錢罰方有可能，其他如勒令歇業、停止營業、吊銷執照等等，不可能有所謂的平均分擔可言。至於所謂其他歸責方式，雖然沒有明言可採連帶責任歸責模式，卻顯然認為於符合比例原則的範圍內，屬於立法者的形成自由，因而可能遭推論為連帶責任歸責模式未必違憲。 （二）制裁規範不能讓人民負連帶責任 在刑罰權是用來鞏固統治權的時代，連帶責任的歸責模式，是有效的統治手段，不是特別的歸責模式。在法律是用來保護人民，而不是鞏固統治權的民主法治國時代，人民是主人，主人的最大特徵就是能自己作主，如果採取連帶責任的歸責模式，也就是必須為別人的過錯負責，是別人替自己作主，而不是自己替自己作主。換言之，依據民主法治國憲法上的自主原則，不能容許連帶責任的歸責模式存在。 難道民事上的連帶責任規定違憲嗎？民事責任是由當事人自己決定是否承擔，如果當事人因為交易往來的需要，要求一方以較穩固的負責保證，而他方願意承擔連帶責任，依據自主原則，國家自然不必干涉。雖然有關民法侵權行為不乏連帶賠償責任的規定（例如第一百八十七條、第一百八十八條），但是在各該規定中（第一百八十七條第二項、第一百八十八條第一項但書），都有連帶賠償責任人的免責規定，只要連帶賠償責任人已盡監督管束義務，或結果沒有相當避免可能性，即可免除連帶責任，足見縱使民事賠償，也沒有採取真正的連帶責任。因為各該規定所謂的連帶賠償責任人，顯然都是為了違反自己的監督義務而必須受歸責，並不是為了別人的行為而受歸責。 |
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