大法官解釋 釋字第638號 |
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| 公佈日期：2008/03/07 |
| 解釋爭點 |
| 86.5.13公開發行公司董事監察人股權成數及查核規則第8條違憲？ |
| （二）處罰法定原則與憲法上一般法律保留原則之關係 司法院釋字第五二五號解釋理由書揭示「法治國為憲法基本原則之一」以後，我國釋憲實務大量繼受德國基本法第二十條第三項所導出的法治國原則[5]。法治國原則之內涵經大法官以解釋加以具體化者，略如：法安定性原則及信賴保護原則（釋字第五八九號、第五七四號、第五九二號、第六二九號解釋參照），權力分立原則（釋字第五七五號解釋參照），法律明確性原則（釋字第五七七號、第五九四號、第六Ｏ二號、第六三六號解釋參照），法律保留原則（釋字第六一四號解釋參照）等，與德國學說及實務上針對該國基本法上法治國原則所衍生的各項子原則[6]，大致相符。 至於依德國憲法理論與實務見解，作為該國憲法上法治國原則中法律保留原則與法律明確性原則特別規定的[7]，該國基本法第一Ｏ三條第二項規定的處罰法定原則，似由大法官以「罪刑法定原則」加以援用而未詳加論述（釋字第五九四號、第五二二號解釋參照）。 1.德國基本法第一Ｏ三條第二項規定處罰法定原則之內涵 德國基本法第一Ｏ三條第二項前段規定：「行為（Tat）[8]之處罰，以法律就其可罰性（Strafbarkeit）有明文規定者為限」，是為德國基本法上的處罰法定原則[9]。處罰法定原則適用於一切國家對人民之處罰行為，包括刑罰與秩序罰[10]。所謂「處罰」，依德國學者及聯邦憲法法院一貫見解，係指「針對有責行為所為譴責性的高權反應」（misbilligende hoheitliche Reaktion auf ein schuldhaftes Verhalten）。至於現代國家在環保、資訊、社會福利領域，採取大量的行政干預，其對人民權利限制的強度與持久性不亞於處罰，但並非以處罰人民為目的，故僅適用一般自由與基本權利保障規定，不適用處罰法定原則[11]。 處罰法定原則的主要內涵，為嚴格的法律（國會）保留（Gesetzlichkeit）與法律的明確性（Bestimmheit）。基於此一規範內涵的要求，所以一切有關行為之可處罰性的前提要件（Strafbarkeitsvoraussetzungen），均應以法律明定之，不僅包括處罰之行為態樣、法律效果、也包括所有相關違法性、責任之規定，進一步有關處罰條件與免罰事由，均應以法律或法律具體明確授權之命令定之[12]。相關規定形式上雖然無須與處罰之構成要件、法律效果定於同一法條，可是必須完全由立法者預先決定，而可普遍適用於相關法律，且為人民所得預見。 由於處罰以責任為前提，而責任是個人對自己負責的表現，處罰乃是對個人人格直接而具有價值判斷的攻擊。因此德國聯邦憲法法院認為，該國基本法第一Ｏ三條第二項前段規定的處罰法定原則，根源於該國基本法第一條第一項規定的人性尊嚴不可侵犯與同法第二條第一項規定的人格自由發展權[13]。基於德國基本法第一條第一項與第二條第一項的責任原則，使處罰構成要件與法律效果，基於正義的考量而處於適當的關係，鑑於其在國家處罰權範圍內的重要性，因此是具有憲法位階的規範[14]由於其追求個案實質正義的本質，因此與形式的法明確性要求，難免發生衝突，不過這只能視為法治國家同時追求實質正義與法安定性的衝突的一部分。 2.處罰法定原則與憲法上一般法律保留原則之關係 處罰法定原則除包括法律保留原則之要求外，尚包括法明確性之要求，以及應以法律保留事項之實質內容（一切有關行為之可處罰性的前提要件）等規範內涵，已如前述。其規範內涵並非完全得由要求法律形式之法律保留原則所得涵蓋，因此難謂處罰法定原則為憲法上一般法律保留原則之下位規範。又處罰法定原則僅適用於國家對人民為處罰行為之相關規範，適用範圍特定，亦難以衍生出廣泛涉及法治國家行政、立法兩權關係問題[15]的一般法律保留原則。因此處罰法定原則，亦非憲法上一般法律保留原則之上位規範[16]。 處罰法定原則乃整合了法治國家一般法律保留原則與法明確性原則而形成獨立的憲法原則，為法治國家原則衍生的多項子原則之一，與法律保留原則同屬憲法位階之法律原則，而為其特別法[17]。處罰性法規如果通過了處罰法定原則的審查，自無再適用一般法律保留原則審查的餘地。 （三）以法治國家處罰法定原則與比例原則作為處罰性法規違憲審查之憲法基礎 1.法律保留原則之層級式審查？ 大法官就法治國家授權明確性原則與比例原則之審查，皆採用所謂層級式審查標準[18]。然而所謂「層級式審查標準」是在同一憲法原則下，以寬嚴不同的審查密度進行違憲審查。 大法官就行政處罰是否符合法律保留原則所建立的審查標準，就行政處罰法規之違憲審查而言有所不足，已如前述，可是在「涉及人民權利之限制」的理由下，要再為行政處罰擴張法律保留事項的範圍，其理由為何？恐怕已經不是法律保留原則的規範內涵所能負荷的回答，因此也不是大法官就法律保留原則採取從寬或從嚴之層級式審查標準所能解決的問題。 2.以法治國家處罰法定原則與比例原則作為處罰性法規違憲審查之憲法基礎 法律保留原則雖然可以消極的宣告「涉及人民權利限制」的法規，因為不具備法律或法律授權的形式而違憲，但是沒有積極的規範內涵，可以導出受審查法規「應」具備何種內容，以致大法官常陷於個案自問自答的窘境，並用為該案所提出的標準，宣告受審查的法規違憲，實在有失法治國家司法行為的預見可能性。 審諸受違憲審查之法規，應「保留」以國會立法或國會立法明確授權之形式規定「何種內容」，須植根於具有實質規範內涵的憲法上權利義務規定，或釋憲者經由釋憲實務所闡明的憲法基本原則。例如，憲法第十九條明定人民有依法律納稅義務之特別權利限制規定，因此大法官即得針對租稅立法之特質，建立其違憲審查之憲法上標準略謂：「國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件，以法律或法律明確授權之命令定之。」（釋字第六Ｏ七號、第六二Ｏ號、第六二二號解釋文參照）[19]；「各該法律規定之內容且應符合租稅公平原則。」（釋字第六Ｏ七號解釋文參照）。使租稅法規之違憲審查，依其特質，有不同於憲法上一般法律保留原則之特殊憲法上要求而優先適用憲法第十九條規定，除有違反該條規定之情形外，無須再適用憲法第二十三條所規定之一般法律保留原則與比例原則進行相關法規之違憲審查。 基於處罰性法規在憲法上的特殊性，而在憲法就處罰性法規之合憲要件，未設特別規定的法制現況下，釋憲者似宜本於憲法保障人民基本權利、防衛公權力恣意侵害的功能，針對行政處罰的意義與特質，就行政處罰法規形式上如何始得符合憲法基本要求，以解釋續造具有實質規範內涵的憲法基本原則，作為行政處罰法規違憲審查之憲法基礎，使行政處罰法規之違憲審查，具有可預測性，以符法治國家基本原則。 為彌補此一憲法明文規定之不足，似可參考援用包含法治國家一般法律保留原則與法明確性原則之形式意義，又具有應以法律保留事項實質內涵的處罰法定原則，併用法治國家比例原則，作為處罰性法規違憲審查之適當的憲法法理基礎。 |
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