大法官解釋 釋字第621號 |
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| 公佈日期：2006/12/22 |
| 解釋爭點 |
| 罰鍰處分具執行力後義務人死亡，得強制執行？ |
| 2.歷史及目的解釋 中華民國七十二年一月行政院指示法務部進行行政執行法之修法工作。同年九月法務部行政執行法研究修正委員會第十五次會議，葛義才委員表示：「公法上義務有一大原則，僅及於義務人一身，不及於他人，他人不負履行之義務，義務主體消滅時，義務亦隨之消滅。執行義務人為誰應視實體法之規定而定。西德一九五三年聯邦行政強制執行法第二條第一項：對他人之給付義務負有履行責任之人。究何所指？可能係指遺產管理人、破產管理人等而言。公法上給付義務如於行政執行開始後，執行中義務人死亡，義務主體已不存在，是否尚可對其遺產繼續執行？似應於本法研修中予以討論，目前實務上，若干行政執行，都適用強制執行法為之，依該法第五條第二項規定如強制執行開始後，債務人死亡者，仍應對其遺產繼續行強制執行。如無明文規定是否適法，頗成問題」[7]。七十九年九月法務部進行「行政執行法再修正條文草案」之研擬，該再修正草案初稿第十六條規定：「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得對其遺產強制執行」，第一次出現有關對遺產執行之規定，其立法理由為：「公法上金錢給付義務之執行，主要係對義務人之財產為執行，如義務人死亡而遺有財產者，為貫徹行政目的，迅速執行起見，自得對其遺產強制執行，爰參照財務案件處理辦法第三十七條訂定之」[8]。八十七年四月上開重行修正條文草案第十六條規定修正為：「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行」。同年十月立法院二讀、三讀通過上開修正規定，條號並修正為第十五條。 自上開行政執行法第十五條規定之立法過程及立法目的可知，該條規定乃在明定公法上金錢給付義務之執行，主要係對義務人之財產為執行，如義務人死亡而遺有財產者，自得對其遺產強制執行，故為公法上金錢給付義務應為強制執行及其執行標的之實體特別規定，既未限制其範圍於「得為繼承之一般公法上金錢給付義務」，亦未區分「財產性」或「一身專屬性」之公法上金錢給付義務，尤未曾論及「應先執行標的」之程序問題。 3.合憲解釋 受罰鍰處分之義務人死亡後，能否就其遺產執行，學說及實務見解雖各不相同。惟查公法上金錢給付義務之義務人死亡並遺有財產者，其強制執行，乃國家依法行使公權力以實現其公法上金錢給付請求權之行為，第三人縱有協力義務，但非由第三人承擔義務人之履行責任，尤非承擔其違規責任，此項財產之執行，乃對遺產之追及，非為對繼承人之人的執行，並不違背公法上罰鍰義務僅及一身之原則，故該項強制執行不具有制裁第三人之性質，而無違反「行為人自己責任主義」、「無責任即無處罰」或「罰（罪）及一身」等原則而違憲可言。又「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限」，民法第一千一百四十八條固有明文規定。惟繼承開始後，繼承人所繼承之遺產與繼承人固有之財產，並不混同[9]。因此立法者明定，國家為實現其公法上金錢給付請求權，以貫徹罰鍰之公益目的，對因罰鍰而生之公法上金錢給付義務之義務人死亡並遺有財產者，依法強制執行其遺產，就其繼承人所得繼承之遺產雖有所限制，其限制並不及於繼承人之固有財產，故尚屬合理且必要，而非當然違憲。 本件系爭行政執行法第十五條規定之解釋，無論解釋為得為繼承之一般公法上金錢給付義務「應先執行標的」之程序規定，或解釋為應對受處分人之遺產強制執行之實體規定，並不發生其中一種解釋使行政執行法第十五條規定合憲、另一種解釋則使該條規定違憲之情形，故本件尚無適用合憲解釋方法之必要。 4.小結 行政執行法第十五條規定，依其文義、體系、歷史及目的解釋，均包含罰鍰得就義務人之遺產執行之實體特別規定。本件行政院最新見解[10]，與該條規定意旨尚無不符，並未使該條規定因此一解釋而違反「罰（罪）及一身」及「法律明確性原則」，致有違憲之虞。系爭行政執行法第十五條規定之解釋，並不發生其中之一可能使該條規定違憲之情形，故本件尚無適用合憲解釋方法之必要。 本件監察院聲請意旨，略將行政執行法第十五條規定之「公法上金錢給付義務」區分「得為繼承」與「不得為繼承」二類，僅「得為繼承」之公法上金錢給付義務，始得適用該條規定。而罰鍰乃「不得為繼承」之公法上金錢給付義務，故不得適用行政執行法第十五條規定。此一見解，將發生以解釋排除法律及法律授權訂定之施行細則適用之結果，即將行政執行法施行細則第二條第二款前段規定，該法所謂「公法上金錢給付義務」，包括罰鍰，而於該法第十五條規定之情形，將罰鍰排除於該條規定之「公法上金錢給付義務」之外，已逾越法之解釋範圍，難謂妥適。又將依文義、體系、歷史及目的解釋，相當於刑事訴訟法第四百七十條第三項規定之行政執行法第十五條規定，分別為憲法上不同之判斷，認為如刑事訴訟法第四百七十條第三項明文規定罰金得對遺產強制執行，即無違「處罰法定主義」、「罰及一身」及「法律明確性原則」；行政執行法第十五條及第二條、該法施行細則第二條明定罰鍰得對遺產強制執行，即有違「處罰法定主義」、「罰及一身」及「法律明確性原則」，而有違憲之虞，其理由亦難謂充分[11]。 至行政院及其所屬機關就行政執行法第十五條規定，適用於一般租稅債務等之見解如何，非本件聲請解釋之標的。惟若如聲請書所載[12]，行政院及其所屬機關認為行政執行法第十五條規定，適用於一般租稅債務等「財產性」公法上金錢給付義務之強制執行時，僅係執行之程序規定者，此種就同一法律規定，割裂認定其性質之見解，亦不可採。 末查國家實現其公法上金錢給付請求權，以貫徹罰鍰公益目的之重要性，與罰鍰之一身專屬性，及對因罰鍰而生之公法上金錢給付義務之義務人死亡並遺有財產者，執行其遺產，而對其繼承人所得繼承遺產限制之間，應如何妥適制定規範，立法者有其形成空間。因此，立法者如認受罰鍰處分之義務人死亡後，仍對其遺產執行，衡諸將來國家財政狀況、國民守法程度，已失之過當，而立法明定罰鍰不得對義務人之遺產強制執行者[13]，亦不當然違憲，均併予說明。 |
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