大法官解釋 釋字第604號 |
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| 公佈日期：2005/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲？ |
| 三、秩序罰在性質上屬制裁罰，並非強制罰，本件解釋另闢蹊徑，肯認於一般秩序罰之外，又有所謂具強制性質之秩序罰，紊亂秩序罰與執行罰間之理論體系 秩序罰係行政罰之一種，係屬對於過去違反義務之制裁，一旦處罰後應認其目的已達，不得就同一事件重複處以秩序罰，此與執行罰係屬強制罰，須預先告戒義務人於一定期間內不履行其義務時將科予罰鍰（怠金），本質上係強制其向將來義務履行之手段，如到期不履行，於一次科處後，若仍未實現其目的，可重複處罰[9]，尚不可同日而語。故將義務人單一違規停車之行為，於處以秩序罰後，若仍可重複處以秩序罰，即偏離秩序罰之本質，乃係憑空創設具有強制性質之秩序罰，已然紊亂秩序罰與執行罰之理論。 多數意見認八十六年一月二十二日增訂公布前揭條例第八十五條之一之規定，端在「以連續舉發之方式，對違規事實繼續之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生」云云，逕將具有制裁性質之秩序罰之本質轉化成為具有強制性質之秩序罰，在理論上顯然欠缺一貫。其不啻將違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，認第一次予以舉發處罰之秩序罰，係屬具有制裁性質之秩序罰，而第二次以後舉發處罰之各次秩序罰，則轉化成為具有強制性質之秩序罰，理論欠缺一貫，灼然至明。究其實際，除在閃躲一行為二罰外，實無學理基礎。 此項理論果能得逞，則類如行政法院八十年判字第一一四二號判決所持：「⋯⋯按日連續處罰之規定，乃行政執行罰之性質，其立法目的，在課以受處分人應自通知限期內改善，對不遵行限期改善者，即按日連續處罰至其遵行改善為止。故按日連續處罰期間，如經查明確已遵行改善完畢排放廢水符合流水標準者，即應停止處罰」之見解，恐將成為絕響。不惟寧是，其肯認具有強制性質之秩序罰，果真能規避一行為二罰之批判，恐亦值得玩味。 誠然，我國舊行政執行法第二條規定:「間接強制處分如下：一、代執行。二、罰鍰。」「前項處分，非以書面限定期間預為告誡，不得為之。但代執行認為有緊急情形者，不在此限」，由於以往實務上，對於多次處以執行罰，義務人仍「逾期不繳納」時，對於各次逾期之怠金都仍須繳納，致使執行罰與秩序罰間之界限模糊，使執行罰制度，在實質上幾淪為秩序罰之替代品。因之，新修正行政執行法第二十九條及第三十條，嚴格依其行為能否代為履行，劃分為「代履行」與「怠金」兩制度，將怠金侷限在不能由他人代為履行之情形。殊不知，此種嚴格規定，不僅導致執行手段轉換困難，抑且使類如本案之情形，只能依秩序罰予以處罰，致在適用上遭遇困難，只好另創設具有強制性質之秩序罰，使之得能重複為之。其結果，憲法上「一行為不二罰」之原則，卻被棄之若浼，豈係得宜？ 多數意見，不能立於憲法上「一行為不二罰」之高度，就現行行政執行法嚴格劃分代履行與怠金制度之不當加以澄清，亦不旁徵德國法上之怠金制度，其適用範圍，除我國行政執行法第三十條所規定之範圍外，尚包括可替代之作為義務，於遇礙難採用「代履行」執行時，亦可適用[10]，而逕將單一之違規停車事實，分段割裂成數行為，並於肯認第二次以下，得以秩序罰處罰之，用心雖不能不謂良苦，但卻使憲法上「一行為不二罰」之原則，崩潰無遺，實值商榷。 綜上以觀，本件解釋，為承認具有強制性質之秩序罰，而將「一行為」割裂成數行為，據以宣示本件「不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸」，在憲法解釋上似過於牽就立法。若於釋憲時，不能跳脫法律，就有關法律扞格之處，使之完整順暢而無衝突，不免過於消極。 本席以上見解，與多數大法官所通過解釋，部分意見不同，爰依法提出不同意見如上。 【註腳】 [1]參見洪家殷，行政秩序罰論，第五四頁。 [2]許世楷編，世界各國憲法選集，第二九頁。 [3]同前註，第一七一頁。 [4]洪家殷，前揭書，第五四頁。 [5]引自林錫堯，行政法要義，第三三九頁。 [6]並非「自然一行為」（naturliche Tateinheit）。此乃從違反行政法上義務之法律觀點，可認為係一行為。包括（1）構成要件一行為（tatbestandliche Handlungseinheit），（2）綜合性一行為（ganzeHandlungskomplexe），（3）重複行為（Wiederholungstat），（4）繼續性一行為（Dauerordnungswidrigkeit）等，參見林錫堯撰，行政罰法上「一行為」概念初探，刑法學叢刑，第一九八期，第一頁至第八頁。林氏新著「行政罰法」，第五二頁至第六二頁亦有類似見解。又吳庚著，行政法之理論與實用，第四九二頁認違規停車係一個違法行為，其效果在時間上延續，屬於「法律上一行為」。 [7]司法院釋字第五Ｏ三號解釋，認為義務人違反作為義務而被處行政罰，如其一行為同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則等語，可供參考。 [8]林修三，行政法の話，第一法規出版株式會社，第一Ｏ五頁、第一Ｏ六頁。 [9]同前註。 [10]參見高家偉譯，Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,法律出版社出版，第四八六頁、第四八七頁。 |
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