大法官解釋 釋字第604號 |
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| 公佈日期：2005/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 楊仁壽 本件解釋文及解釋理由，本席雖部分贊同，惟對多數意見認為依民國八十六年一月二十二日增訂公布之道路交通管理處罰條例第八十五條之一規定：汽車駕駛人違反同條例第五十六條規定經舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者，得連續舉發之；其無法當場責令改正者，亦同。對違規停車行為，除第一次得處以秩序罰外，尚得「以連續舉發方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數」，亦即「得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予多次處罰（按：指多次處以秩序罰），並不生一行為二罰之問題」各等語暨有關引申，則不表贊同，爰提出部分不同意見書如後： 一、對違規之繼續事實，持續處以秩序罰，違反法治國一行為不二罰之原則 按一行為不二罰（ne bis in idem）原則，又稱「禁止雙重處罰原則」（das Prinzip des Doppelbestrafungsverbot），其本意係在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次予以處罰[1]，最初僅止於法律層次之刑事訴訟上觀念，惟經學者一再闡發，已逐漸發展成為憲法上原則，此就美國憲法增修條文第五條規定：「受同一犯罪處分者，不得令其受兩次生命或肢體上的危害」[2]，及德國基本法第一百零三條第三項規定：「任何人均不得因同一行為，根據一般性刑事法律多次被處以刑罰」[3]等國憲法規定觀之，不難索解。然此一原則，可否擴及違反行政罰法上之處罰，論者雖不一其說，但通說殆已將之提昇為法治國之基本原則，成為憲法上之理念[4]。本件解釋，繼釋字第五Ｏ三號解釋之後，亦肯認「法治國家一行為不二罰之原則」於行政罰法有其適用，頗值贊同。 問題是，義務人僅有單一違規停車之事實，於經舉發被處以行政罰中之「秩序罰」之外，其違規之事實猶然繼續，其後續的違規事實與先前違規事實乃屬同一違規事實之繼續，義務人別無「其他違規行為」介入，主管機關可否藉一再舉發，並以「舉發之次數」，作為認定其違規行為之次數，而多次處以秩序罰？ 按德國違反秩序罰法本諸一行為不二罰之原則，於第十九條規定：「同一行為觸犯規定得以科處罰鍰之數法律或數次觸犯同一法律時，僅處罰一罰鍰」「觸犯數法律時，依規定罰鍰最高額之法律處罰之。但其他法律規定之從罰，仍得宣告之」[5]，可謂已將此一憲法原則，發揮得淋漓盡致。我國行政罰法雖無類似規定，但第二十四條第二、三項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰最高額之規定裁處，但裁處之額度，不得低於各該法規定之罰鍰最低額」「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達原行政目的者，不得重複裁處」，對於所謂「法律上一行為」（rechtliche Tateinheit）[6]，原則上僅處罰其一[7]，則甚明確，依舉重以明輕之法理，本件僅屬單一之違規停車行為，係屬「一行為」，尤應僅受一次秩序罰之處罰，乃理之所當然。 多數意見竟然反其道，將只有一次單一的違規停車行為，予以肢解成「無數」的多次違規行為，進而據以認為自得多次處罰，並不生一行為二罰之問題，以規避憲法上一行為不二罰之原則，其思維理路，令人百思不解。 二、秩序罰之構成要件一旦具備，即須舉發，行政機關就此應受羈束，本件解釋竟肯認其有裁量空間，顯然顛覆行政罰原理 秩序罰之目的，在於制裁行政客體之違規行為，違規行為一旦已構成處罰要件，行政機關僅得就法定之罰則種類或罰鍰數額內予以裁量，無權就應否處罰作裁量，其行使裁量權之範圍甚小，就其有無斟酌處罰之權而言，係屬羈束處分之性質，與就執行罰（怠金，以下同）的科處與否，行政機關擁有廣泛之自由裁量權，截然有異。換言之，義務人一旦有違反義務情事，在秩序罰除非不具處罰要件，否則行政機關只有處罰之一途。而在執行罰，則義務人雖有違反義務情事，惟是否應予科處，行政機關得依自由裁量決定之[8]。 多數意見認為依據八十六年一月二十二日公布之道路交通管理處罰條例第八十五條之一規定，對於汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，經舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者，「得」連續舉發之，其無法當場責令改正者，亦同。此乃「對於汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，『得』為連續認定及通知其違反事實之規定」「即每舉發一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生，而有一次違規行為，因而對於違規事實繼續之行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生，而有多次違規行為」，不但將秩序罰與執行罰混為一談，抑且認為舉發與否，及其擬予舉發之次數，均操在交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員之手，認彼等得視交通狀況為之，已然將羈束處分誤為裁量處分，自不足為訓。 |
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