大法官解釋 釋字第604號 |
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| 公佈日期：2005/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 城仲模 本號解釋之案例事實為：聲請人於禁止停車區域違規停車，經交通警察依民國（下同）八十六年一月二十二日修正公布之道路交通管理處罰條例（以下簡稱處罰條例）第八十五條之一連續舉發，並由主管機關連續處罰，聲請人經用盡通常救濟程序，遂依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定聲請解釋。聲請人主張：（一）處罰條例第八十五條之一連續舉發之規定違反「一行為不二罰」及比例原則。（二）將「每逾兩小時，得連續舉發」之處罰條件，規定於「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」（處罰條例第九十二條第三項授權訂定，並於九十一年修正其名稱為：違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則），違反法律保留原則。 鑑於司法院大法官之解釋有拘束全國人民及各機關的效力，本席認為，大法官於從事憲法解釋之際，除須注意參酌先進學理之論述或相關比較法上之觀點，縝密闡釋憲法意旨，以解決個案爭議，維護人民於憲法上所保障之權利外，對於法學上素有爭論之問題，亦須發揮創意，提出其於法學上之創見，以作為其他機關解決相關法律問題時得以參考遵循之新標準。就本號解釋而言，除關於聲請人違規行為數之認定，及系爭法規有無違反「一行為不二罰」原則部分，本席仍有不同看法外，其他，就其結果而論，本席尚可贊同，然對於相關論述未明之處，仍擬予以表述清楚，是爰記之如下： 關於處罰條例第八十五條之一，是否違反一事不再理及比例原則而言，首應說明者應為處罰條例第八十五條之一「連續舉發」規定之性質。就違反處罰條例之事件，行為人經交通執法人員開單告發後，依同條例第九條之規定，有被主管機關裁罰之可能，故交通執法人員依同條例第八十五條之一對行為人為「連續舉發」者，其即有受連續處罰的可能。按行政法規中，立法者為達成其立法政策目的，經常利用對於人民違反法規之行為連續處罰的方式，要求人民遵守相關規定，以實現法規之目的，例如水污染防治法第四十條規定，事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反排放水標準，經通知限期改善仍未改善者，得按日連續處罰。就該規定之性質而言，學者有認為，連續處罰之目的，旨在藉由不斷地處罰迫使行為人履行其公法上的義務，故其重點應非在過去義務違反行為之制裁，而是針對將來義務履行所採取的監督方法，故以界定為「行政執行罰」為宜[1]。惟行政法規中「連續處罰」規定之性質，並未可一概而論，蓋就行政目的之達成，立法者本得選擇其認為適當合理之手段加以執行，該手段在法律上如何定位，本應由該法規範之制度設計出發，充分闡釋立法者之意旨，並就相關法律規定為體系性之解釋。就處罰條例之整體設計而論，執法人員於取締違規停放之車輛時，除得開單告發外，依處罰條例第五十六條第二項之規定，並應責令汽車駕駛人將車輛移至適當處所。另依同法第八十五條之一的規定，駕駛人「不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者，得連續舉發之；其無法當場責令改正者，亦同」。由此觀之，駕駛人因違反禁止停車之規定而被取締時，其因執法人員之責令，同時負有將車輛移至適當處所之義務，而此種義務應屬於行政執行法上的「可代替之行為義務」，依行政執行法第二十九條之規定，此種行為義務之執行方式僅有「代履行」一途，而不能處以怠金；據此，處罰條例第八十五條之一「連續舉發」之規定並無解釋為「執行罰」之可能，而僅能將其界定為「行政罰」[2]。 承上所述，若將處罰條例第八十五條之一「連續舉發」解為行政罰之性質，行為人違規行為之行為數的認定，即為判斷系爭規定是否違反「一行為不二罰」原則之關鍵。就本案而言，誠如多數意見所言，在禁停之處所停車，行為一經完成，即實現禁停規定之構成要件，在車輛未駛離該停車之處所前，其違規狀態一直存在。然而，對於此種行為人僅有一次行為決意，而為一次身體舉動之「自然意義」的一行為，若法律規定「得藉由舉發其違規之次數，確認其違規行為之次數」，而得予以連續處罰，其本質仍屬對於同一行為施加多次的制裁，而有違反「一行為不二罰」原則之疑義，並非如多數意見所述，係「對此多次違規行為予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題」。 按「一行為不二罰」原則係禁止國家對於行為人之同一行為，以相同或類似的措施予多次之處罰，其憲法上之基礎乃在於法治國原則中之法安定性及信賴保護原則，蓋人民之違法行為受到國家的制裁後，法秩序已回復和平之狀態，無須對該行為再予處罰，且行為人對同一行為不再受處罰之期待，國家亦應予以維護。「一行為不二罰」原則雖有其憲法上之根據，惟立法者若為落實其他憲法價值，並實現各種之保護委託（Schutzauftrag），而須採行多樣之維持秩序措施（Ordnungsmaβnahmen）、執行行為（Vollstreckungsakte）或預防措施（Präventivmaßnahmen）時，並非完全不得就人民之同一行為多次地給予不利益處分，亦即該原則並非將國家對於人民之同一行為，予以數次制裁之可能性完全排除[3]。職此，本院大法官亦於釋字第五Ｏ三號解釋（關於人民違反租稅法律而予以處罰之事件）中闡明，同一行為違反數個租稅法律規定而應處罰者，如其必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者，即得併合處罰。 此外，「一行為不二罰」原則除係為落實法安定性及信賴保護原則所必要者外，其亦為憲法上比例原則之表現，蓋若對於人民之行為予以一次之處罰即可達到目的，即無予多次處罰的必要，因此，立法者對於行為人之同一行為予以連續處罰之規定，必須受到比例原則的檢視[4]。就本案而言，處罰條例第八十五條之一「連續舉發」措施，其目的在於排除交通障礙、維持交通順暢及避免交通事故之發生，其以連續處罰之方式課予行為人金錢給付之義務，進而強制人民遵守處罰條例禁止違規停車之規定，應有助於上開目的之達成，而符合適當性原則。再者，就立法者為達成前述目的，應選擇如何之手段始符合必要性原則而言，其故可選擇對於同一違規行為僅予一次處罰之方式為之，但之所以須「連續舉發」的原因即在於，交通執法人員對行為人為第一次舉發後，仍無法促使其遵守法定義務使然，故連續舉發仍不失為係達到目的之較為有效的手段。然或謂國家若能對於人民違反禁止規定之行為，以強制執行之方式來排除違法的狀態，仍不失為有效且對人民權利侵害較小之手段；對此，處罰條例第五十六條第二項，確實授權行政機關對於違規停放之車輛，得予逕行移置之權力，但在考量到行政資源之有限性，主管機關對於所有違規停放之車輛，並無法皆以拖吊車拖離之方式來排除違規之狀態，因此，基於行政效率之考量，在逕行拖吊之執行手段，現實上並無法行使之情況下，以連續舉發之方式來達成行政目的，仍未違反必要性原則之要求。此外，就採取「連續舉發」之手段，與維持交通秩序、確保交通安全之公共目的間的合比例要求而言，該手段對於目的之達成並未顯然失衡，是系爭規定亦與狹義比例原則之要求無違。綜上所述，處罰條例第八十五條之一「連續舉發、連續處罰」之規定，雖授予行政機關得對人民之同一行為予以多次之處罰之權力，然其係為達成公益所必要，且未違反比例原則，尚不得指摘其為違憲。 |
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