大法官解釋 釋字第580號 |
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| 公佈日期：2004/07/09 |
| 解釋爭點 |
| 耕地三七五減租條例約滿收回須補償承租人等規定違憲？ |
| 理論上，「不真正的溯及」，「若非基於公益考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象不合理之差別對待，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者，受規範對象之『信賴利益』，應受憲法保障」（釋字第五二五號解釋理由書）。 縱令已為公益之考量，不論其公益如何「非常重大」，絕不可將制定法律之動機與人民之信賴保護混為一談，以是「制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法律繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時，『基於信賴之保護』，制定或發布法規之機關應採取合理的補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害」「方符憲法保障人民權利之意旨」（釋字第五二五號、第五二九號、第五三八號解釋理由書參照）。多數意見，對已逾五十餘年「不符憲法保障人民權利意旨」，至為怪異之減租條例，竟視若無睹，誠匪夷所思。且就減租條例與土地法二者規定所反映之公益，擴大其「差距」謂出於「非常重大公益」「特殊歷史背景」，殆已用盡所能想像得到之用語，可謂「靡已加矣」。實則，因特殊歷史背景或公益而制定法律係屬一事，人民對舊法律之信賴又係一事，多數意見直欲將二者相混，並將釋字第五二五號、第五二九號及五三八號所建立之信賴保護原則，棄之若浼，其然歟？其不然歟？惟有俟諸方家公斷。往者已矣，來者猶可追，若因本不同意見書之一併公布，能使今後相關機關於制定類似法律時，深切了解漏未採取合理之補救措施，或訂定過渡期間，係屬錯誤之舉，則本席「唯一」之目的，應已達到。 至於有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：一、經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範之情形者（按：指無信賴基礎）；二、相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者（按：無保護價值）；三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規本來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之（按：指無信賴事實）」（釋字第五二五號解釋理由書參照）。 綜上以觀，不僅「法律溯及既往」牴觸法治國對於法的安定性及信賴保護原則之要求而已，即「不真正的溯及」，亦應兼顧規範對象受憲法上信賴保護。本件多數意見，認減租條例「制定之前，減租政策業已積極推行數年，出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非出租人所不能預測。」云云，不知究何所據而云然？按在法治國原則之下，人民所信賴者厥為法律（包括不牴觸憲法之法規），而非政策，即令國家為推行政策，訂有命令，依憲法第一百七十二條規定，亦不能牴觸法律。有關地租之最高額及收回自耕之條件，土地法皆設有明文，人民因而對之產生信賴，彼此間據以簽訂耕地契約，發生租佃關係，自應以之為準繩，而非以與憲法或法律牴觸而「無效」之命令為據，自不能因此即謂不發生信賴保護之問題。無可諱言者，土地法於三十五年四月二十九日公布施行之後，人民有關租佃關係，一以之為準，在四十年六月七日制定公布耕地三七五減租條例以前，台灣省政府雖曾訂有若干辦法或規程，與土地法作不同之規定，惟牴觸土地法規定部分，依憲法第一百七十二條規定：「命令與法律牴觸者無效」，自不能認為有效，該等辦法或規程即令對於逾越土地法部分已有所規定，亦不能謂非出租人所不能預測。此就行政院於三十九年十一月三十日咨立法院審議減租條例文中，並不諱言：「惟以台灣省所訂之各項辦法，間有超出現行法律規定，或與民法及土地法牴觸之處，亟應另訂條例，完成立法程序，以資適用。……而法院受理是類案件，多依據民法及土地法判決」等語觀之，不難索解。本席對司法前輩在五十年前能堅守崗位，把握法律與牴觸法律之命令之分際，展現其貞固不渝的操守，感佩無既。孰料五十年後，多數意見竟認為減租政策，於減租條例制定之前，已積極推行數年，要非出租人所不能預測，衡諸特殊之歷史背景及非常重大公共利益，認未違背憲法上信賴保護原則，夫復何言！且土地法已於民國三十五年施行，法院亦一直適用不輟，迄四十年制定減租條例為止，當事人所訂租佃耕約，受當時已屬有效之土地法等之規範乃屬當然，此為一般略識法律者所熟知。多數意見捨此項立法事實不顧，竟摭拾土地法在台灣施行以前之若干特殊事例，美其名為「特殊之歷史背景」作為立法事實，誠令人百思不得其解。 三、關於就減租條例第十九條第一項第一款規定：「出租人不能自任耕作者」作「合憲性解釋」部分：按所謂不能自任耕作，依最高法院五十二年台上字第八三四號判例要旨稱：「不僅指無耕作能力而須僱工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內」等語，本件解釋認其義過狹，應依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及農業現代化之意旨，將減租條例第十九條第一項第一款規定得收回耕地之出租人，作「合憲性解釋」，認不以親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，應值贊同。 所謂「合憲性解釋」，指法院在實施司法審查時，若相關法律可能有二種以上解釋（複數解釋可能性），其中一種解釋為合憲有效，其他解釋為違憲無效，致生憲法上之疑問或爭論時，則應採使法律成為合憲有效之解釋而言（註十三）。亦即合憲性解釋，建立在兩個基礎之上，其一為位階結構（Stufebau），其二為法秩序的統一性（Einheit der Rechtsordung）。 就位階結構而言，在法律秩序中，法律規範所處之位階本不同一，在出現價值評價矛盾時，上位階的法優於下位階的法（Lex superior derogat legi inferiori） 。以我國而論，憲法位階最高，法律次之，命令又次之。憲法第一百七十一條第一項規定：「法律與憲法牴觸者無效」，第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效」，即本此位階結構而為規定。因此關於法律或命令之解釋，位階較低者，應依位階較高之規範意旨為之，期能實現位階較高之規範目的，使法秩序猶若金字塔，上下井然有序。合憲性解釋本身即意味著規範可能出現歧義，有複數解釋之可能性，設若一規範規定，根據其文義與產生歷史可能有多種含義，其中有違反憲法價值者，亦有符合憲法價值者。此時，應採用符合憲法價值之標準予以解釋，此即為合憲性解釋。其目的端在根據憲法之標準，儘量繼續維護立法規範目的之意圖。故大法官合憲性解釋，對法律進行合憲性審查，可藉以避免法律違憲而告無效，乃屬當然。 |
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