大法官解釋 釋字第580號 |
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| 公佈日期：2004/07/09 |
| 解釋爭點 |
| 耕地三七五減租條例約滿收回須補償承租人等規定違憲？ |
| 問題的根源，端在新法律適用於過去已「發生」，而於新法律施行時尚未終了仍繼續存在之事實關係，此亦即德國學者所稱「不真正的溯及」（unechte Rückwirkung）。不真正的溯及，原則上雖被允許，惟法律於制定之初，仍須衡量公益事由及信賴保護之輕重，並以信賴保護之觀點來限制立法者之形成權（註八）。要之，真正的溯及，係關於對過去事實所為之新法律評價如何溯及生效的問題。而不真正的溯及，在語意上其實是「無溯及效力」，亦即不承認其為「溯及效力」態樣之一種。如將「溯及效力」區分為「真正的溯及」及「不真正的溯及」，易使立法機關在立法時，誤認為當然可以任意制定不真正的溯及之規定，而無須採取合理的補救措施或訂定過渡期間之條款，故與其說不真正的溯及係溯及效力的問題，毋寧將其認為係關於新法律如何適用於既存之法律關係為愈，亦即國家提供人民信賴之基礎後，其應如何受本身所為事前行為之拘束，或使「舊法律的延續」，或採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，以資緩衝。質言之，不真正的溯及，或可謂「非真正溯及既往」，但若置國家制定新法律之利益與個人之信賴利益間之比較衡量於不顧，或於衡量後，未依輕重緩急，使舊法律延續，或未採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，則顯然無視於法治國法的安定性與信賴保護原則之要求（註九）。 由於「不真正溯及」概念所涉頗廣，與本件解釋無涉部分，姑置不論，爰僅就與本件解釋有關部分，依Jacques Ghestin 所提見解（註十），扼要整理如下： 新法律施行之前，事實關係已終了之「過去效力」（les effets passes）：以租佃關係為例，地主與佃農所訂耕地租約假設定有十年期間，減租條例施行時，耕地租約已過了四年，地主亦已按租約內容收訖依地價百分之八計算之地租。此時，新施行之減租條例，不能規定地主過去所收地租超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五部分，應歸還佃農。亦即此部分，減租條例無適用之餘地，不能溯及既往。 新法律施行之後，事實關係尚在繼續進行中之「未來效力」（les effets futurs）：此時原則上雖應受新法律規範，惟亦應考慮舊法律延續，排除即刻適用之原則，或採合理的補救措施或訂定過渡條款等問題。爰分述其情形如次： 1.非契約狀態之未來效力： (1)原則上應遵守新法律即刻適用之原則：諸如親子關係、離婚或分居之效力，時效以及有關物權內容等屬之。 (2)例外亦適用舊法律的延續：例如有關社會保障之法定津貼，一旦發放，即形成既得權利，因此改變發放之新法律，不能中斷以前未付款之支付。 2.契約狀態之未來效力： (1)原則上應遵從舊法律延續之原則：契約之效力，原則上應受契約簽訂時當時之法律規範，蓋人民於簽約之際，業將舊法律融入契約，當事人於簽訂契約時，已然顯示將法律之規定，當作其契約內容之一部分。而且從契約自由之觀點言，亦應使契約免受立法者之干預，良以契約係當事人「可預見之行為」，雙方都有預見其內容實現之可能性，若以法律加以「侵害」，勢將危及法律之安定。再者，由雙方當事人自由意志所決定之契約內容本具有多樣性，要求法律狀態一致性，在契約領域可謂影響甚微，新法律原則上無須即刻適用之必要。 (2)例外的適用新法律：國家為強化公共秩序或公益，恒須作例外的考量，傾向於新法律的即刻適用，此舉雖適足以反映意思自治及既得權利概念的無奈及衰弱。惟無可置疑的，有關法律（la loi en cause）所具公共秩序或公益的特徵，如非屬特殊重大（高於法的安定性之要求），應不容許對「契約領域」構成舊法律延續原則之例外。但最重要者，即令必須構成例外，無論其公益如何「非常重大」，「其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨」（本院釋字第五二五號解釋理由書，第五二九號解釋文及第五三九號解釋理由書參照），如未採行此種對應措施，即不符「憲法保障人民權利之意旨」。本號多數見解，忽略及此，令人遺憾。 二、關於信賴保護原則的問題：如前所述，法的安定性是法治國基本內涵之一，俾能建立法秩序的信賴性、恒久性以及法的透明性與法的和平。與法的安定性具有內在關聯關係的，則係法的安定性所衍生主觀層面之「信賴保護原則」，亦即法律（就本件解釋而言，諸如民法、土地法等）一旦公布施行，原則上即保有存續力，以為人民行為之基準，以保護人民的信賴。質言之，法的安定性與信賴保護原則，不但具有不可分的關聯性，且信賴保護原則與法的安定性同，皆以「時間」為其主要因素，在一定法律效力之下所產生之法律關係，唯有依據該法律有關規定，加以掌握，判斷及行事，纔不致使人民失所準據，人民資以信賴之法律關係，亦始不至為事後所建立的新基準所評價，而無所措其手足。 「真正的溯及」，使事後制定之法律規定，適用於人民所信賴已終了的事實關係，在絕大多數的場合，必然牴觸法治國對於法的安定性與信賴保護原則之要求。即使「不真正的溯及」，對於正繼續進行中的事實關係適用新法律時，亦應尊重人民既得權，不容忽視（註十一），亦即法律的變更，於與對法的安定性的信賴發生衝突時，絕對不能漠然視之。僅「真正的溯及」，因有違法治國原則，對個人之自由權利侵害較鉅，於有預測可能性，且能與保障個人之自由權利，得獲實質的調和時，始予以正當化（註十二）。要之，真正的溯及，原則上為憲法所不容許，例外始容許。而不真正的溯及，原則上則為憲法所容許，惟須於衡量公益時，以信賴保護之立場，來限制立法者的形成權，或促其採取合理的補救措施。 一言以蔽之，信賴保護原則係法的安定性所衍生，雖出於法的安定性之要求，卻仍不能損害法的安定性。故信賴保護原則，只針對個案之具體情事，個別考量是否應依信賴保護原則，採取個別利益上救濟措施，不能打破新法律之價值體系。此與新法律諸如違反平等原則等，將會導致衝破憲政結構的情形，不可同日而語。要之，信賴保護之方法，或係採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款等，端在謀減輕人民之損害，而非在使新法律所欲達到之公益，反而受到拖累。舉例言之，新法律規定「本法自公布日施行」，其主要的目的在使「本法」施行發後新發生之事實關係受到規範，至於「本法」施行前已發生而尚未終了之事實關係亦一併受到規範，不過出於法律狀態一致性之要求而已，若因適用信賴保護原則，使「本法」施行後新發生事實關係之部分受到衝毀，則又何必制定新法律，其理甚明，無待辭費。有疑問者，減租條例所規範之對象，事實上僅侷限於已存續之耕地租約，其後即鮮有人願再新簽訂，類此不顧人民信賴保護之立法，除於納粹等法西斯政府統治下或能一睹外，其他民主法治國家迄未見此一立法怪現象。 |
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