大法官解釋 釋字第579號 |
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| 公佈日期：2004/06/25 |
| 解釋爭點 |
| 平均地權條例以所有人之徵收價定額補償承租人規定違憲？ |
| 1.即令出租耕地之市價一般比未出租耕地之市價為低，亦係因耕地三七五減租條例之規定，限制出租人不易終止收回之故（耕地三七五減租條例第十七條、第十九條規定參照），以保護耕地承租人之農民得繼續為耕地之使用收益以維持其生活。因此認為耕地之租賃權已成為形同耕地所有權之「負擔」，而減損耕地所有權之價值。惟耕地租賃，依耕地三七五減租條例之規定限制出租人收回耕地，而成為形同耕地所有權之「負擔」者，其合理性及是否符合比例原則，亦有檢討之必要。按民國四十年六月七日公布施行之耕地三七五減租條例，其主要目的固然在限制地租不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五（耕地三七五減租條例第二條規定參照），以減輕耕地承租人之負擔，但其實亦在為二年後實施耕者有其田條例之施行預做準備。蓋實施耕者有其田條例，係欲將地主超過保留標準之出租耕地，予以徵收並放領予現耕之佃農及雇農承領（民國四十二年一月二十日公布施行之實施耕者有其田條例第八條規定參照），故耕地三七五減租條例即一方面強制規定耕地租賃一律不得少於六年（耕地三七五減租條例第五條規定參照），另一方面限制期前終止耕地租約之原因，以法定列舉事項者為限（耕地三七五減租條例第十七條規定參照）（註一），並且租期屆滿時出租人有法定列舉事項時，亦不得收回（耕地三七五減租條例第十九條規定參照）（註二），且耕地出租人不能收回時，如承租人願繼續承租者，應續訂租約（耕地三七五減租條例第二十條規定參照），凡此規定，皆在防止地主於實施耕者有其田條例立法期間及實施前後，藉終止租約以規避徵收。 2.然實施耕者有其田條例已於民國八十二年九月三十日公布廢止，即以限制出租人終止租約收回耕地為手段，藉以維持出租耕地之狀態，俾可為實施耕者有其田條例適用之標的而徵收放領，並使承租人成為自耕農之立法目的已達成，從而達成該目的之手段，即耕地三七五減租條例「限制出租人終止租約收回耕地」之規定，尤其下列條款，對於出租人財產權之限制，是否仍屬必要，即應檢討。 (1)耕地三七五減租條例第十七條第一項第一款及第二十條 耕地租約在租佃期限未屆滿前「承租人死亡而無繼承人時」，出租人固得終止租約，但其反面解釋，於「承租人死亡而有繼承人時」，不問繼承人能否自耕或耕作效率，如繼承人願繼續承租者，應續行租約（耕地三七五減租條例第二十條規定參照），出租人縱有自耕能力，仍不得終止收回。換言之，僅因有租賃之既存事實，及繼承人有繼續承租之意願，即強制租賃關係必須繼續存續，而不問承租人對租賃標的物之耕地能否發揮其生產效能，不僅與耕地租賃在使耕地供耕作之使用收益目的不符，而且限制耕地出租人收回而不能對其所有物為耕作利用，實與保護農民以提高農業生產之意旨相去甚遠。尤其實施耕者有其田條例已廢止，不再實施徵收及放領出租耕地，故維持此種形式之耕地租賃關係已無必要，從而上開限制耕地出租人收回之規定，限制其所有權之行使，其手段與目的不相當，欠缺必要性，違反比例原則，與憲法保障財產權之意旨，已有牴觸。 (2)耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款 「出租人不能自任耕作者，於耕地租約期滿時，出租人仍不得收回自耕」（耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款規定參照）。按「自耕」係指自任耕作而言。其為維持一家生活，直接經營耕作者，以自耕論（耕地三七五減租條例第一條、土地法第六條規定參照）。故「自任耕作」之涵義較「自耕」概念之範圍為小，指自己親身從事耕作之工作而言，並不包括未親身從事耕作之勞務而僅指揮監督及管理雇農如何耕作之經營耕作者在內。限制得收回自耕之條件極嚴。所以採此嚴格限制，乃要使出租人不容易收回而可維持耕地仍有出租之狀態，以便實施耕者有其田條例施行時，仍可為徵收放領之標的。惟此種限制，由於實施耕者有其田條例已廢止，並且農業發展條例對於耕地使用之法律關係亦作大幅調整變更，初期先擴張「自耕」之概念，即農民以自有人力、畜力或農用機械操作經營農業生產者為自耕。其委託他人以人力、畜力或農用機械代耕而自行經營農業生產者，以自耕論（民國六十二年八月二十二日制定公布之農業發展條例第二十條規定參照），嗣後更擴大「自耕」之範圍，包括「其委託他人以人力、畜力或農用機械代耕，而自行經營農業生產或從事共同經營、委託經營者，均以自耕論」（民國六十九年一月十八日修正之農業發展條例第二十條規定參照）。此種擴大自耕概念之立法，乃要避免「代耕」、「共同經營」、「委託經營」等法律關係被解為係變相之「耕地租賃」而仍應有耕地三七五減租條例之適用，顯見立法者已深知耕地三七五減租條例對耕地出租人限制甚為嚴苛，實質上已妨礙耕地所有權人以與他人合作之方法利用耕地而限制其所有權之行使，因而為卻除耕地所有權人之疑慮，乃明文將耕地「委託他人代耕」、「委託經營」或「與他人共同經營」皆以「自耕論」而非「租與」他人。嗣後更明定民國八十九年一月四日農業發展條例修正施行後所訂定之耕地租賃契約，應依該條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定；並且亦明定該條例修正施行前所訂立之委託經營書面契約（註三），亦不適用耕地三七五減租條例之規定（民國八十九年一月四日修正之農業發展條例第二十條規定參照）。民國九十二年一月十三日修正之農業發展條例甚至將排除耕地三七五減租條例適用之範圍擴大，不限於「耕地」（註四），而及於「農業用地」（註五）之租賃契約，皆不適用耕地三七五減租條例之規定。 凡此修正及演變，皆足以說明耕地三七五減租條例限制出租人不能「自任耕作」者，即不得收回自耕以及其他限制收回之規定，已無必要，且其存在已構成不合理限制耕地其他利用關係之形成，而使耕地所有權繼續承受不必要之限制，違反比例原則，應屬違憲，而不應再適用。從而形成耕地所有權「負擔」並使其價值減損之原因既不應再存在，則原來以此而規定被徵收耕地之所有權人須由其所得之補償地價中扣除耕地租賃權價值之理由，亦失其正當性及合理性。 3.又耕地之租賃，縱可認為係耕地所有權之「負擔」，亦係以該土地仍為「耕地」而有耕地三七五減租條例之適用為前提，如該土地經國家依法變更為工業用地或公共設施用地等耕地以外之目的之使用，並就該目的開始使用者，則該土地已非耕地，即無耕地三七五減租條例之適用，構成該土地所有權「負擔」之原因既已不存在，即應使該土地所有權仍回復其原有價值。從而國家為設置公共設施之公用目的而徵收該土地，使被徵收土地之所有權須為公共利益而受特別犧牲，即應就該土地原有價值對土地所有權人予以合理之補償，亦即不應再由土地所有權人所得之補償地價中有所扣除。因此平均地權條例第十一條之規定，使被徵收耕地之所有權人，因其應得之補償地價之一部分被扣交予承租人，致不能獲得合理必要之補償，即與憲法保障人民財產權之意旨，顯有牴觸，應不再適用。 |
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