大法官解釋 釋字第579號 |
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| 公佈日期：2004/06/25 |
| 解釋爭點 |
| 平均地權條例以所有人之徵收價定額補償承租人規定違憲？ |
| 按被徵收之不動產上有所有權以外之其他財產權存在時，對被徵收不動產所有人及其財產權人之補償方法，立法例上有個別主義（個別支付主義）及代位主義之分。個別主義係指就每個權利人之財產權算定其補償額，按其個人所應獲之補償額，分別予以補償而言；代位主義係指總括算定被徵收不動產上各項財產權之補償額，由所有人為其他財產權人代位受領，其他財產權人再向所有人請求自己財產權之補償金額而言。日本土地收用法第六十九條規定，損失補償應對土地所有人及關係人分別為之。但個別估計有困難者，不在此限。足見該法對於損失補償之方法，係以個別主義為原則，代位主義為例外。自確保財產權之合理相當之補償而言，代位主義雖非完美無瑕（註五）。但個別算定各別財產權之補償額，有時確有其困難，例如徵收土地上有抵押權存在，此項抵押權之價值常受債務人支付能力之影響，欲客觀算定其價值，誠屬不易，以代位方式處理，反較合理易行（民法第八百八十一條參照）。且日本縱採個別主義，依該國公共用地取得所伴隨之損失補償基準要綱第九條規定：對於設有所有權以外權利之土地，以未設該等權利之土地依前二條規定（第七條有關計算土地補償費價額之基本原則規定，第八條關於土地正常交易價格之規定）計算而得之價格，扣除次節（第二節，關於土地所有權以外權利消滅之補償）規定，算得該權利之價格後，餘額為補償。據此可知，被徵收之土地，若有其他權利存在者，土地所有人所獲之補償，亦係扣除該其他權利之價格後，所剩之餘額，而非土地價值之全額（註六）。準此以觀，平均地權條例第十一條第一、二項之規定，於徵收補償給付方式之立法例上即非無據。正如本號解釋理由所指出：該規定旨在說明其地價補償，係採用代位總計各別分算代償之方法，由主管機關在補償地價之範圍內，按其他各權利負擔，分別估定其價值，代土地所有人發給其他權利人，再以餘款交付被徵收土地之所有人，以為補償（註七）。亦即並非承租人之租賃權因徵收所受之損失，由被徵收之租賃物所有人予以補償，此項誤解，自應予釐清。是尚不因此發生土地所有人財產權之侵害問題。至耕地租賃權價值之估算，為出租耕地補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一，是否合宜確當，乃立法裁量之問題，即未能證明係出於恣意為之，應為吾人所尊重，況本號解釋已要求相關機關本諸近年來社會經濟之發展、農地使用政策之變遷等，予以檢討修正。 三、本件係合憲性解釋之特殊類型 本件多數通過之意見，先則謂「立法機關依憲法保障租賃權及保護農民之意旨，審酌耕地所有權之現存價值及耕地租賃權價值，採用代位總計各別分算代償之方法將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，其於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題」；繼則謂「惟近來社會經濟發展、產業結構顯有變遷，為因應農地使用政策，上開為保護農民生活而以耕地租賃權為出租耕地上負擔並據以推估其價值之規定，應儘速檢討修正，以符憲法意旨」。乍視之下，似有矛盾之嫌，然本件係屬合憲性解釋之特殊類型（註八），即平均地權條第十一條第一、二項之規定，乃係徵收耕地補償地價之核發程序及分配額之規定，雖尚能符合憲法保障財產權之意旨，然對於土地所有權人應得之補償地價，及耕地承租人應得之補償，其計價及給付方式之相關規定，仍有未臻周全之處（上述日本立法例參照，及代位主義對土地所有人較為不利），加以近年來社會經濟發展、產業結構及農地使用政策等已有變遷，相關機關當時據以推估耕地租賃權價值之諸種因素，當已有不同，因之，相關機關自應從速檢討修正，以更能符憲法保障所有權及其他財產權之意旨，否則未來或有違憲之虞。 【註腳】 註一：陳新民著，憲法基本權利之基本理論第四Ｏ八至四一一頁參照，一九九九年五版。 註二：葉百修著，從財產權保障觀點論功用徵收制度第二四三頁，七十八年初版。 註三：學說上認為：為達成徵收之目的，被徵收土地上之所有權以外之其他權利負擔，包括民法規定之土地他項權利，例如地上權、抵押權、典權等物權及租賃權、土地法規定之耕作權、基地租賃權等，因有限制所有權之作用，均應因徵收而一併喪失，故所有權以外之其他土地權利，亦在並予徵收之列，而成為徵收之次一標的（李鴻毅著，土地法論第八九七頁，八十八年增修訂二十四版）。 註四：日本公共用地取得所伴隨之損失補償基準要綱第十二條規定：對於使用借貸權，準用前條計算租賃權之正常交易價格後，乘以考量該權利設定時之情形、返還期間、使用及收益之目的以及契約其他內容、使用及收益狀況等因素而估定之適當比率，所得之金額予以補償。 美國肯達基州（Kentucky）於City of Ashland v. Price, 318 S.W. (2d)861（1958）一案之見解認為：租賃權係該州憲法所保障之財產權，租賃物被徵收時，承租人亦得請求補償。另見高原賢治著，財產權損失補償第一○八頁，有斐閣昭和五十三年初版。 註五：學說上有認為：採取代位主義之理由，係假設土地所有權之價值加上存在於其上之各項權利價值之總和，等於單純土地所有權（即無負擔之土地所有權）之價值。然在現實社會上，土地所有權及存在其上之其他權利，均各有其獨立之經濟機能，通常各有其財產價值。結果，此等權利價值之總和，有超出其單純所有權之價值者，則依代位主義，被徵收人即有不能完全受償之虞（葉百修前揭書第三一Ｏ頁）。史尚寬著，土地法原論第五五Ｏ頁（六十四年台五版）亦謂：代位計算個別分配方法（按指代位主義而言）對於需用土地人至為便利，而對於土地所有權人則為不利。蓋各種權利獨立計算，其經濟價值合計，則可大於地價，而此項結果歸於土地所有權人之不利益。 註六：日本實務上稱之為扣除主義，西埜章等著，損失補法理論と實務の架構第二一四頁，一粒社二ＯＯＯ年第一版。前註所引肯達基州一案亦採相類之計算方式。 註七：李鴻毅前揭書第九四五頁。此實為代位主義之變形，李鴻毅稱之為折衷主義。 註八：學理上或可歸諸於「合憲警告性解釋」，（吳庚著，憲法的解釋與適用第四一六頁，二ＯＯ三年初版，林子儀等著，憲法－權力分立第九二頁，二ＯＯ三年一版）。 |
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