大法官解釋 釋字第573號 |
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| 公佈日期：2004/02/27 |
| 解釋爭點 |
| 寺廟條例就特定宗教處分財產之限制規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同意見書： 大法官 賴英照 壹、程序問題 本件聲請人主張，中華民國十八年十二月七日國民政府公布之監督寺廟條例第八條規定：「寺廟之不動產及法物，非經所屬教會之決議並呈請該管官署許可，不得處分或變更」，嚴重限制人民財產權之處分，應以法律為之，然監督寺廟條例並非法律，而僅屬命令之性質，違反法律保留原則，有違憲疑義，因而聲請解釋。 關於訓政時期制定公布之條例，是否為有效之法律，本院在有關懲治盜匪條例之聲請案中，曾表示「依中華民國訓政時期約法所制定而公布施行之法律，乃先於憲法而存在，其制定當時之立法程序，是否合乎現行憲法之規定，非屬本於憲法而成立之釋憲機關所得審查之範圍，至該法律本身之形式與實體是否有違於現行憲法之規定，則除非其於現在仍有效適用中，否則亦不得執現行憲法而回溯過往予以審查」；「最高法院為適用該條例（按即『懲治盜匪條例』）之終審審判機關，對該條例之是否有效，為其適用法律之前提，自有權審查，其審查結果所持見解，即為裁判上最後終局之見解，縱有下級法院持不同見解，亦須由終審法院統一其見解，而非法律牴觸憲法問題」。本院據此決議不予受理（本院大法官會議第一一二四次、第一一二七次及第一一二九次會議決議）。 按懲治盜匪條例是否有效之爭議，係著眼於限時法之問題（註一），而本件爭議則在於監督寺廟條例使用「條例」名稱，依十八年五月十四日公布之法規制定標準法，「條例」並非法律之位階，而應屬命令之性質，二者爭議問題明顯不同。惟兩項條例均公布於訓政時期，聲請人均主張條例不具法律效力，是為兩者相同之處。本院決定受理本案聲請，實質上變更「不審查訓政時期法律是否有效之爭議」及「條例是否有效應由最高法院審查」之立場，程序上具有一定之意義。 貳、監督寺廟條例之法律定位 一、法律保留原則問題 監督寺廟條例公布於十八年十二月七日，時值軍政轉入訓政之次年。依中國國民黨中央常務會議通過之「訓政綱領」（註二）與「中華民國國民政府組織法」（註三）之意旨，實施訓政之目的在於「訓練人民行使政權之能力，以期促進憲政，奉政權於國民」（註四）。訓政時期既係為實施憲政做準備，而並未實施憲政，因此政府之運作及人民權利之保障自不能與憲政時期之常規相提並論。依據中山先生權能區分之理論，政權原應由人民依法選出之國民大會代表行使，治權則由五院組成之國民政府執行。惟訓政時期之政權，係由中國國民黨全國代表大會（全代會），代表國民大會行使，全代會閉會時，由國民黨中央執行委員會執行，中央執行委員會政治會議並負責指導監督國民政府重大國務之執行，為治權行使之監督機關（見訓政綱領第一條至第五條）。訓政綱領及國民政府組織法為訓政時期之根本大法，亦均由執政黨制定。訓政時期以黨治國之體制至為明顯。 依十七年十月八日公布之「中華民國國民政府組織法」規定，國民政府係以行政院、立法院、司法院、考試院及監察院等五院組織之（第五條），設主席委員一人，委員十二人至十六人（第六條），五院院長、副院長均由國民政府委員擔任（第七條）。國民政府以國務會議處理政務，並由國民政府委員組織之（第十一條）。立法院為國民政府最高立法機關，有議決法律案之權（第二十五條第一項、第二項前段），設委員四十九人至九十九人，由立法院院長提請國民政府任免之（第二十七條）。立法院隸屬於國民政府，係「國民政府最高立法機關」，而非「國家最高立法機關」，並無民意基礎；雖有議決法律案之權，惟法律制定前，立法原則應先經執政黨中央政治會議之議決，立法院不得予以變更（註五）；立法院通過之法律，應經國務會議議決後，由國民政府主席及五院院長署名公布之，其程序與命令之公布相同（第十三條、第三十一條）。且十八年五月十四日國民政府公布之法規制定標準法（註六）明定，「國家各機關之組織或人民之權利義務關係，經立法院認為有以法律規定之必要者」，得以法律定之，是命令亦得規範國家組織及人民權利義務關係。訓政時期之立法院自與行憲後之立法院迥然有異（註七）。 現行憲法之立法院係由民選之委員組成，相當於民主國家之國會（本院釋字第七十六號解釋參照）。所稱法律係指「經立法院通過總統公布之法律」（憲法第一百七十條）；國家對於人民自由及權利之限制應以法律為之（憲法第二十三條）。法律保留原則之規範，至為明確。 按法律保留之觀念，係植基於民主原則及權力分立，制定法律之立法機關，應具有民主正當性；如立法機關成員並非由民選產生，不具民意基礎，性質上即非憲法意義之立法機關。（本院釋字第四九九號解釋參照）如以現行憲法之規定衡量訓政時期制定之法律，則因立法院不具國會之地位，即使曾經立法院議決通過之「法律」，其性質亦與憲法所定之法律不盡相同。且法律保留原則之貫徹，在於防止行政機關之專斷，致侵害人民權利（註八）；訓政時期國民政府之組織及以黨治國之體制，並未設有此種防禦機制。法律與命令之制定程序，固有繁簡之分，惟所謂「法律」之意涵，自與行憲後之法制不同；法律保留原則並非訓政法制必須遵從之準則。 二、法律優位問題 惟依訓政時期之體制，法律與命令亦非毫無區別。上開法規制定標準法規定，「凡法律案由立法院三讀會之程序通過，經國民政府公布者，定名為法」（第一條）。「關於現行法律之變更或廢止者」或「現行法律有明文規定應以法律規定者」，應以法律為之（第二條第一款、第二款）。「應以法律規定之事項，不得以條例、章程、規則等規定之」（第五條）。「凡條例、章程或規則等之制定，應根據法律」（第三條）。「條例、章程、規則等，不得違反或牴觸法律」（第四條）。是法律案須經立法院之審議，五院發布命令應依據法律（國民政府組織法第十四條），且不得牴觸法律。凡此規定，均賦予立法院特殊之地位，雖立法院不具民意基礎而非國會之性質，惟上開規定明白區分法律與命令之位階，為行憲後之法律保留預留伏筆，且於一定範圍內建立法律優越之原則（註九）。監督寺廟條例依制定當時之規定，究竟屬於法律或命令之位階，自有探求之必要。 三、監督寺廟條例之位階 本件系爭之監督寺廟條例使用「條例」之名稱，依上開法規制定標準法之規定，當屬命令性質；惟就實際情形觀察，應屬法律之位階。 （一）已踐行當時之立法程序 監督寺廟條例之訂定，係因十八年一月二十五日公布之寺廟管理條例執行發生窒礙，國民政府乃於十八年五月二十五日將該條例令交立法院審核。立法院推派十二位委員先行審查，經詳細討論，認為原條例確有欠妥，因而另行草擬條文，於同年十一月三十日提出立法院逐條討論通過（註十）。依上開法規制定標準法之規定，「凡法律案由立法院三讀會程序之通過，經國民政府公布者，定名為法」（第一條），監督寺廟條例已踐履立法院審議法律案之程序。或謂監督寺廟條例省略三讀，因而並未完成立法程序；然依十七年十一月十三日國民政府公布之立法院議事規則，立法院院長得酌量情形，或依全體委員三分之一以上連署請求，省略三讀會之程序（第十條、第十一條）（註十一）。實務上，普通法案多由主席宣告省略三讀，僅最重要之法典始進行三讀程序（註十二）。因此，依當時之規定及實務運作情形，自不得以省略三讀而認為監督寺廟條例未完成立法程序。 |
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