大法官解釋 釋字第553號 |
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| 公佈日期：2002/12/20 |
| 解釋爭點 |
| 北市府延選里長決定合法？ |
| 按該法條所謂之「特殊事故」，台北市政府與行政院雙方爭執之當事人均不否認其為不確定之法律概念。而該不確定之法律概念，本身已屬法條構成要件之一部分。至於該構成要件應如何解釋，必須探求立法者之本意。就有關里長定期改選而言，有可能發生意想不到之事由，以致如期改選有事實上之困難，故以不確定之概念，應指非比尋常之事故，但非謂其內涵毫無界限，此觀多數大法官在本件解釋文之見解而自明：「其中所謂特殊事故，在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋，而係泛指不能預見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選，或如期辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限，即僅於特定選區存在之特殊事故，如符合比例原則之考量時，亦屬之。」因此特殊概念不能任由自治團體為恣意解釋，而其中應有一定之界限。從而不確定法律概念之解釋，只有判斷，而不生裁量問題。換言之，其不同於得由多數合法之法律效果中為合目的性選擇之行政裁量，而不確定法律概念之解釋，只有對錯與否之合法性問題。故本件關鍵在於「特殊事故」解釋，究應採地方自治團體之見解，抑或上級監督機關之見解？依本席見解，因地方制度法為中央立法之法規，上級監督機關一則就該法之立法意旨知之甚詳，再則其對中央法規之內容有適法性之監督權，故對特殊事故之法定構成要件之範圍，自有解釋之權限；又地方制度法雖為中央立法之法規，如涉及自治事項之辦理，地方自治團體於必要時，固得依本身辦理自治事項之需要為法規解釋。惟上級（中央）監督機關對中央法規內容之解釋，本質上仍屬適法性監督範圍，縱因此發生與地方自治團體意見之爭執，仍未逾越至合目的之監督程度。至於上級機關因不確定概念之解釋不當而有無侵害到地方自治團體有關制度性之保障，乃屬另一問題。如因此而涉及具體個案之爭議時，應由執司法監督之行政法院加以判斷其是非。 四、「特殊事故」為法定實質要件 或謂地方制度法第八十三條第一項所規定直轄市議員或直轄市長、縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長任期屆滿或出缺應改選或補選時，如因特殊事故得延期辦理改選或補選，乃上級監督機關有意完全授權地方自治團體自行合目的性辦理自治事項，無關合法性的監督。而該法同條第二項所規定直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員、縣（市）長，依第一項延期辦理改選或補選，分別由行政院、內政部核准後辦理之規定始能稱為合法性之監督，以示地方制度法第八十三條第一項合目的性之監督與第二項合法性監督之區別。依本席見解，地方制度法該條第二項應由上級機關監督核准之規定，應解釋為法定形式要件。詳言之，地方制度法第八十三條第一項里長之延期改選，其改選之法定要件祇要具備「特殊事故」之實質要件即可；又因縣（市）長之層次較之里長高，故該法第八十三條第二項選舉之延期改選，不但同樣必須具備同條第一項「特殊事故」之實質要件，而且在程序上尚須得到上級監督機關核可之形式要件始可。惟無論如何，欲延期改選均須以符合「特殊事故」為前提要件。故「特殊事故」在法條中應屬要件規定，而非授權規定。既為法定之構成要件，自不妨害監督機關對自治團體適用法律時為適法性之監督，亦不得逕自解為立法者有意授權自治團體自行認定「特殊事故」之範圍。由此可知，上級機關對地方自治團體關於「特殊事故」之認定，因屬法律要件之解釋，故仍在適法上監督之範圍。如解釋該第一項之「特殊事故」為授權規定，則特殊事故之實質要件將成為贅文，此絕非立法者之本意，否則不必規定於法條，而成為實質要件。總之，地方制度法第八十三條第一項與第二項關於延期辦理選舉在形式要件上雖寬嚴不一，但二者均須具備實質要件，則並無不同。 五、單純調整里行政區域不立即構成「特殊事故」 多數大法官在本號解釋之理由書強調本件既為地方自治事項又涉及不確定之法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更，對此類之審查密度，從學理方面提出六點可參酌事項，本席可資贊同，但仍有補充說明之處。 按調整里行政區域本身，應非判斷是否為特殊事故之唯一依據。調整里之行政區域乃一客觀之事項，任何地方自治團體均得基於本身地方自治事項之辦理，作合目的性的調整行政區域乃理所當然。問題之關鍵在於調整里行政區域致延期改選之因果關係如何？延期改選有無人為操縱之因素，抑或為非比尋常之事故發生？里行政區域之調整，其本身不能決定是否為「特殊事故」，而應從調整里行政區域之原因而導致里長改選延期之整個事情之後果，加以綜合的判斷，始能決定上級監督機關有無逾越適法性之監督權，抑或地方自治團體有無恣意、濫用或其他違法之情事存在。 按不確定之法律概念出現於各種法律條文中，比比皆是，而其解釋發生爭議時，應由實際負責之司法機關判斷有如上述。惟解釋該各種不同之不確定概念均有其共同特性，即應就該事實狀況與其因果關係全盤瞭解後，始為綜合性之判斷。例如解釋「不堪同居之虐待」不確定概念時，應斟酌當事人之地位、教育程度及其他情事定之（三十二年上字第一九○六號參照）。又如裁判離婚時陷於生活困難之贍養費之請求，其給與是否相當之不確定概念，當視贍養人之經濟能力及被贍養者需要狀況權衡規定，至贍養以何時為準，須於請求贍養費時斟酌雙方現況定之（民法第一○五七條、院解字第七四四號參照）。 有鑑於此，為有助於本件爭議之解決，受理救濟之機關對以下各點均應請一併參酌： 1.里長的任期為地方制度法第五十九條第一項所明定，其產生經由里長之選舉，其與里民之間自有公法上之契約關係存在，地方自治團體如藉特殊事故之理由辦理延期改選，有無違背與選民間的約定，抑或因其層次低，不必顧慮與選民間的約定？ 2.全國各縣市政府均因人口之變動需要調整里行政區域，但各縣市政府均在里長改選前調整完成，而無影響里長之改選，祇有台北市政府未能如期調整，台北市是否有非比尋常之事故發生，以致影響里長之改選，抑或另有其他特殊原因，而延期改選？ 3.台北市調整里行政區域，全市共有四三五里之多，依台北市政府提供之資料，影響里長選舉之行政區域約為六十多里，約占七分之一，為此里數之調整而影響全部四三五里之選舉，有無違反多數意見所稱之比例原則，抑或因全市里長任期一致性起見或另有其他原因，而必須將全市里長全部延期改選？如期改選與延期改選里長之利弊衡量又如何？ 4.依法律之規定，本屆里長之改選應在民國九十一年六月八日改選，但台北市政府遲至同年四月四日始通知台北市選舉委員會，然後台北市政府於民國九十一年四月八日公告延選辦理里長選舉。以如此急迫的時間變更選舉之日期，有無對於選舉準備人力、物力之里長候選人違反公法上保護信賴利益之原則，抑或里行政區域因非自治團體，不必顧慮該原則？ 5.綜合判斷的結果，「特殊事故」之涵義所界定之範圍，究為合法性監督抑或合目的性之監督？ 基於以上理由，爰提出協同意見書如上。 |
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