大法官解釋 釋字第553號 |
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| 公佈日期：2002/12/20 |
| 解釋爭點 |
| 北市府延選里長決定合法？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 戴東雄 本件台北市政府對於行政院撤銷延期選舉里長決定之處分，涉及中央法規適用在地方自治事項時之事實認定、法條上不確定概念之涵義，與中央監督機關發生公法上之爭議。依多數大法官之見解，本件聲請案事關地方與中央權限劃分及紛爭解決機制之釐清與確立，非純屬機關爭議或法規解釋問題，亦涉及憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之交錯，自應予以受理，本席表示贊同。多數大法官決議行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定，係行政處分，台北市政府對此有所不服乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，因此該爭議屬行政處分是否違法審理之問題。為解決該爭議，自應循行政爭訟程序處理，本席表示贊同。 惟多數大法官對於地方制度法第八十三條第一項所稱「特殊事故」此不確定法律概念之解釋，本席認為有未盡周延之處，茲提出協同意見書補充說明如下： 一、「特殊事故」之認定，有賴事實調查非大法官所得越俎代庖 本件主要爭議乃行政院對於台北市政府具體之行政處分以違法為由，予以撤銷處分之行為，誠如多數大法官意見在本案理由書認為衡諸憲法設立釋憲制度之本旨，係授與釋憲機關從事規範審查權限，除與大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外，尚不及於具體處分違憲或違法審理，本席深表贊同。因此本案爭議之關鍵在於前述「特殊事故」之範圍如何？此應從台北市里長延期改選之具體事實如何發生、如何發展以及發展之後果又如何，一一加以調查瞭解後，始能綜合性判斷該具體事實有無符合地方制度法第八十三條第一項所稱「特殊事故」。 二、內政部與台北市政府各聲請統一解釋「特殊事故」之時機已錯過 地方制度法第八十三條第一項所使用之「特殊事故」概念，不是不可以由大法官為統一解釋。當主管機關之內政部將該條項之「特殊事故」，基於適法性之監督，解釋為：「重大之災害，變故或其他不可抗力事件足以影響改選，或單一種類選舉之辦理，所費甚鉅，而有與他特殊選舉合併辦理之可能不予合併足以造成社會資源重複浪費情事者」，但不包括台北市為里行政區域之調整而延期改選之事項。但台北市政府對於內政部之此種解釋並不以為然，並基於辦理合目的性之自治事項，認為該條項「特殊事故」之解釋，不以內政部所解釋之範圍為限，尚包括里行政區域之調整在內。當此兩造對於地方制度法第八十三條第一項「特殊事故」之解釋有不同意見，而在台北市政府尚未公布延期改選以前，任何一造均可依據司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款，即中央或地方機關，就其職權上適用法律或命令所採見解，與本機關或其他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者，聲請本院統一解釋。內政部與台北市政府於此時間階段均未提出統一解釋之聲請。當時如有一方為「特殊事故」之歧見提出統一解釋時，本席相信雙方之爭議可能迎刃而解。惟內政部認地方制度法為中央法規，依該法之立法意旨，其有適法性之監督權；反之，台北市政府自認不必受內政部就特殊事故解釋之拘束，蓋地方制度法雖為中央法規，但其規範對象為自治事項，應有充分的解釋空間，而認為該條項之特殊事故，應包括里行政區域之調整在內。至此，如雙方均不提出聲請時，則將錯過得聲請統一解釋的時機。爾後台北市政府先以自己對「特殊事故」合目的性之判斷，而公布里長的延期改選，內政部則認為台北市政府里長延期改選之自治性措施已構成違法，而依據地方制度法第七十五條第二項之規定，直轄市政府辦理自治事項違背法律為由，報請行政院撤銷該行政處分，行政院遂依內政部之申報將台北市政府之里長延期改選之處分予以撤銷。此時原本為內政部與台北市政府就地方制度法第八十三條第一項「特殊事故」不同解釋之爭執移轉到行政院與台北市政府間之爭議，而變成行政院撤銷台北市延期改選里長之行政處分是否合法之判斷。詳言之，原本爭執之主體係內政部與台北市政府兩造當事人，爭執客體為「特殊事故」之解釋，但經時間之發展，其爭執之主體已由行政院與台北市政府兩造所替代，而爭執之客體亦由「特殊事故」之解釋換成「撤銷里長延期改選之行政處分是否合法」，而行政處分合法性之判斷屬行政法院之職權，並非本院所能取代。總之，本來之主角（「特殊事故」之內涵）已退居於配角地位，而多數意見明智決定主角（行政處分是否違法）之爭議，理當交給行政法院判斷，則該爭議之解決亦應全權信任行政法院就台北市政府有關里行政區域調整之動機、經過及後果，尤其與里長延選之因果關係全盤調查清楚後，對於是否符合「特殊事故」之涵義加以裁判。 三、上級機關對中央法規之自治事項有適法性之監督權 本件台北市政府所提出釋憲聲請案與行政院答辯書狀中均承認上級機關有適法性之監督權，但不能為合目的性之監督。又多數大法官認為地方自治團體處理其自治事項與委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之；後者得就適法性之外，行政作業之合目的性等實施全面監督。是以上級監督機關得為適法性之監督，毫無疑問。 地方制度法第八十三條第一項規定：「直轄市議員……，村（里）長任期屆滿或出缺應改選或補選時，如因特殊事故，得延期辦理改選或補選」。依此規定，里長選舉之改選應具備法定構成要件；同時延期辦理改選或補選亦應符合法定構成要件始可。前者之法定構成要件乃任期屆滿或有人出缺時，依法改選。後者延期改選或補選亦應符「特殊事故」之法定要件。如因辦理里長選舉為地方自治事項，便將「特殊事故」解釋為地方自治團體得視自己需要予以解釋，中央機關不得過問，將不符中央對中央法規構成要件亦有解釋權之法理，更無所謂適法性監督可言。 |
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