大法官解釋 釋字第553號 |
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| 公佈日期：2002/12/20 |
| 解釋爭點 |
| 北市府延選里長決定合法？ |
| 二、就「特殊事故」為解釋有侵害審判獨立原則之嫌 按憲法第八十條規定，法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉，明文揭示法官從事審判僅受法律拘束，不受任何其他形式之干涉（本院釋字第五三○號解釋參照）。為維護審判獨立原則，上開第五三○號解釋對於最高司法機關對一般通案提供相關法令、有權解釋之資料或司法實務之見解，作為所屬司法機關人員執行職務之依據，仍多所設限。若對具體個案提供判斷之認定標準，其有違背審判獨立原則之疑懼，實更為明顯。 本院即有大法官指出：「法官獨立審判係指法官為審判主體，不受命令指揮。審判獨立之擔保端在排除任何影響，任何行政命令如其對象為法院，而內容又係針對法院之審判行為，不論在外觀上是否係以行政規則之形式出之，或以內規形式假以其他名目，……，均在排除之列。」「因此不唯企圖對具體訴訟案件直接影響之命令為違憲，對未來可能進行之訴訟程序間接或從旁加以影響者亦屬之」「其對訴訟逕行審理及判決有影響之引導或建議預先予以規範者，已不僅為獨立審判之妨害，而係獨立審判之危害」。（註一）一般命令對獨立審判之法官尚且如此，則對具體訴訟案件之法律意見指示，其係審判獨立原則之違背，似無爭執之餘地。 本院大法官職司憲法解釋及法律、命令統一解釋，對於憲法、法律等規定之文義、抽象或不確定概念於適用發生之疑義或爭議時，予以解釋釐清，固然責無旁貸，本院歷來對此亦不乏解釋之先例。例如本院釋字第一○四號解釋之商標法「世所共知」；釋字第一四七號解釋之民法裁判離婚事由「正當理由」；釋字第二三六號解釋土地法之「不依核准計畫使用」或「不實行使用」；釋字第三三二號解釋學校教職員退休條例之「繼續服務」；釋字第三九九號解釋姓名條例之「字義粗俗不雅或特殊原因」；釋字第四○六號解釋都市計畫法之「其他應加表明之事項」；釋字第四○七號解釋之「猥褻出版品」；釋字第四三二號解釋會計師法之「廢弛其業務上應盡之義務」；釋字第四八六號解釋商標法之「其他團體」；釋字第五二一號解釋海關緝私條例之「其他違法行為」及釋字第五四五號解釋醫師法之「業務上之不正當行為」等均是。上述解釋涉及具體訴訟之個案者，盡皆由人民或法人於依法定程序提起訴訟，經確定終局裁判後，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款、第七條第一項第二款規定聲請釋憲，或最高行政法院依同法第五條第二項規定，或由法官依本院釋字第三七一號解釋聲請解釋。然本件係由本院指示應依行政爭訟程序解決，根本尚未進入訴訟程序，與上開解釋先例完全不同，自不能以此類彼。 按民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒係由法院或公務員懲戒委員會審理，而解釋憲法與統一解釋法律及命令則由司法院大法官為之，此觀憲法第七十七條、第七十八條及第七十九條第二項之規定即明。是憲法就司法權之分派截然分明，自應各守職權之分際，不容任意逾越。且於審判系統上司法院大法官更非法院或公務員懲戒委員會之第四審或上級審，對於法院或公務員懲戒委員會受理中或可能即將受理之具體個案，除對受理之個案有聲請釋憲之情形外（詳後述），要無經由受理聲請釋憲案之解釋，事先表示法律意見或指示應如何辦理之權。又本院大法官解釋，固有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（本院釋字第一八五號解釋參照），所指「各機關」自亦包括法院或其他司法機關在內；然法院之受拘束是指對一般通案之情形而言，要非指對尚未受理之具體個案，大法官得先表示自己之法律意見，使法院於日後受理該具體個案受其解釋見解之拘束。蓋若不如此解釋，則憲法上開司法權之分派必流於空談。上開第一八五號解釋特別指明：（普通法院之）「確定終局裁判所適用之法律或命令，或其適用之法律、命令所表示之見解發生有牴觸憲法之疑義，經本院依人民聲請解釋認為確與憲法意旨不符時，是項確定終局裁判即有再審或非常上訴之理由。」（前揭解釋文及理由書參照）。換言之，法院法官仍係於其裁判所適用之法令，或適用法令所表示之見解，經本院解釋認屬違憲後，聲請解釋之當事人對該裁判以再審或其他法定程序尋求救濟時，法院就該具體個案之審理始應受本院解釋之拘束。於最高法院或最高行政法院依司法院大法官審理案件法第五條第二項規定，或法官依本院釋字第三七一號解釋聲請釋憲者，法院受拘束之效果亦同。易言之，法院受理具體個案應受本院見解之拘束者，應僅以此為限。至嗣後受理其他相類之案件，應受本院釋憲見解之拘束，此則為本院大法官上述解釋效力之所當然。本號多數意見通過之解釋一方面指出釋憲機關之權限除政黨違憲解散事項之審理外，不及於具體處分違憲或違法之審理，從而認本件台北市應依行政爭訟程序請求救濟，一方面卻又於行政爭訟程序尚未開始之前，擔憂受理個案爭訟之法院未能正確掌握地方制度法第八十三條第一項所定特殊事故之真諦，乃對之作成解釋，表示權威之法律意見，以指導法院之裁判，不僅有干涉法官獨立審判之虞，甚且有逾越憲法所為司法權分派之嫌。 三、權力行使效力之最大發揮，植基於其權力行使之受尊崇 本院大法官之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，固如前述，惟此項效力之發揮仍在人民及其他國家機關之普遍支持，歙然信服而願照章遵行。（註二）是釋憲機關於職權之行使，誠須嚴守司法權之分際，自我謙抑，以累積本院大法官解釋受普遍支持之寶貴資產。中央監督機關對地方自治團體依法行使其監督權，又何獨不然？按地方自治團體受憲法制度保障，其意旨即在於確保地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位。地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權，以收因地制宜之效（釋字第四九八號解釋參照）。中央監督機關對地方自治團體監督之目的，應係立於諮詢、輔助之立場，促進地方自治之強化，而非迫使地方自治團體接受其指示，甚而取代地方自治團體之自主決定。（註三）準此，有監督權限之各級主管機關如擬依地方制度法第七十五條第二、四、六項規定撤銷地方自治團體行政機關所辦理之自治事項時，自應事先加強溝通，俾實現中央與地方共同協力關係（或謂夥伴關係），以收因地制宜之效果。此亦是本院釋字第四九八號解釋語重心長闡明「地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予尊重」之意旨所在。況本件行政院亦認系爭撤銷行為係行政處分，則在撤銷前於程序上更應予受處分之相對人（例如本件之地方自治團體）表示意見之機會（行政程序法第一百零二條參照），俾地方自治團體或得於其所辦理自治事項被撤銷前，有依同條第八項規定聲請本院解釋之機會，而可受同項後段規定之保障。為貫徹地方自治之自主精神，及憲法與地方制度法所一再強調司法權介入之意旨，中央監督機關應不宜輕易介入地方自治團體之自治權行使。（註四）惟如此中央監督機關監督職權之依法行使，乃能受地方自治團體之完全尊重與遵行，監督之效力自然展現。 |
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