大法官解釋 釋字第550號 |
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| 公佈日期：2002/10/04 |
| 解釋爭點 |
| 健保法責地方政府補助保費之規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 董翔飛 一、全民健康保險乃憲法明定之國家基本政策，非地方自治事項，唯國家始有踐行此政策之義務與責任。各國中央與地方權限之劃分，例多於憲法中設有明文。大體言之，除國防、外交、司法、貨幣、國際貿易、航運、郵電等為典型之中央權限外；凡事業之舉辦，以全國為範疇者，或事業之性質，為全國人民公共利益所繫者，或需賴全國之力始能興建或舉辦者，亦皆劃歸中央立法並執行之事項。我國憲法第十章「中央與地方權限之劃分」，即係依此原則所形成。其中除列舉中央立法並執行之事項、中央立法並執行或交由省縣執行之事項、省立法並執行之事項以及縣市立法並執行之事項外，並明定「如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者，屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之」，以為劃分剩餘權之規範。全民健康保險雖未見於中央立法並執行之事項，但制憲者鑒於其關係民族健康及全民福祉至鉅，必須提昇為基本國策，由國家永續經營，不宜由地方分割辦理，始能收全國普遍一致之功效，乃於憲法第一百五十五條、第一百五十七條及增修條文第十條分別明定「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度……」、「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度」、「國家應推行全民健康保險……」、「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作」，以課以國家之義務與責任。中華民國八十三年八月九日公布、八十四年三月一日施行之「全民健康保險法」第一條「為增進全體國民健康，辦理全民健康保險，以提供醫療保健服務，特制定本法」，第三條「本保險之主管機關為中央衛生主管機關」，足證全民健康保險之屬性，既非地方立法並執行之自治事項，亦非中央立法交由地方執行之委辦事項，而係典型的中央立法並執行之事項。 二、基本國策中所稱之「國家」有其特定之意涵，焉能與「各級政府」混為一談。憲法第十三章「基本國策」計分六節三十三條，其中除使用「國家」者外，尚有使用「中華民國」者，如憲法第一百四十一條「中華民國之外交，應本獨立自主之精神……」，第一百四十八條「中華民國領域內，一切貨物應許自由流通」等；亦有同一條文使用「中華民國」及「國家」者，如憲法第一百三十七條「中華民國之國防，以保衛國家安全，維護世界和平為目的。」；同時使用「中華民國」及「政府」者，如第一百四十三條第一項「中華民國領土內之土地屬於國民全體。……私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」；使用「中央」者計有第一百四十七條「中央為謀省與省間之經濟平衡發展……」第一百六十四條「教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五，在省……」；同一條文使用「中央」及「國家」者，如第一百六十三條第一項「國家應注重各地區教育之均衡發展……邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。其重要之教育文化事業，得由中央辦理或補助之」；使用「政府」或「各級政府」者，前者如第一百六十條「六歲至十二歲學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍」，後者如第一百六十一條「各級政府應廣設獎學金名額，以扶助學行俱優無力升學之學生」；純使用「國家」者，則有第一百四十五條、第一百四十六條、第一百五十五條、第一百六十九條及增修條文第十條等二十三條。而凡使用「國家」之條款，必與「應」字相連結，如第一百五十條「國家應普設平民金融機構，以救濟失業。」，第一百五十一條「國家對於僑居國外之國民，應扶助並保護其經濟事業之發展」，其中與本案系爭有關者，有第一百五十五條「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度」、第一百五十七條「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業……」及增修條文第十條第五項「國家應推行全民健康保險……」等，此外，既不使用「中華民國」，或「中央」，或「政府」，亦不使用「國家」者，尚有第一百三十九條「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具」，第一百四十八條「現役軍人不得兼任官吏」，以及第一百五十九條「國民受教育之機會，一律平等」等。制憲者鑒於國家基本政策範圍極廣，性質內涵不一，有屬宣示性，以為國家發展之方針者，有屬規範性，以為政府作為之準則者，亦有屬強制性，以為國家必須作為之義務者，乃不厭其詳針對政策之不同屬性，分別使用類此「中華民國」、「中央」、「政府或各級政府」，甚至同一條款中，前段稱「中華民國」，後段稱「國家」之不同用語，以及何處用「應」，何處用「得」已有所考量，釋憲機關已很少再有解釋空間，嚴格說，除憲法第一百六十條、第一百六十一條，對貧苦學齡兒童提供書籍，以及設置獎學金名額，以扶助學行兼優無力升學之學生，因使用「各級政府」或「政府」而未使用「國家」，似可解釋為「兼指中央與地方而言」外，就全民健康保險而言，憲法既未使用「各級政府」，而仍稱「國家」，足見制憲者是有意將二者為之區隔，若「國家」果真如解釋文所云，可解釋為「係兼指中央與地方而言」，則不知「各級政府」又應作如何解釋？ 三、地方自治事項中之「衛生管理、公益慈善事業」何以得經由全民健康保險之實施而獲得部分之實現？全民健康保險乃憲法明定之基本國策，屬強制性之社會保險，由中央立法並執行之。憲法或地方制度法規定之：省衛生、省慈善及公益事項，直轄市衛生管理事項、直轄市公益慈善事業，縣市衛生管理、縣市公益慈善事業，以及鄉（鎮）（市）廢棄物清除及處理等，固屬各級地方自治團體立法並執行之事項，與全民健康保險可謂全然無關。所謂衛生管理，依台北市衛生局組織規程第三條規定，係指衛生教育及衛生人員訓練、食品衛生管理、國民營養調查、公共衛生護理、助產士管理、藥政、藥品醫療器材及化妝品衛生管理，醫政、醫院管理、藥械供應、防疫救護及精神疾病防治、營業衛生及職業衛生等而言；而所謂公益慈善事業，依台北市政府社會局組織規程第三條規定，主要係指公私立殘障福利機構之輔導與監督，殘障之調查、補助與職業重建，老人之安養、療養，棄嬰之安置與領養，不幸婦女之保護、救助、安置與寄養等事項，觀其內容，無一與全民健康保險有任何絲毫關係，而係由地方自治團體自行立法並執行，怎麼會因全民健康保險之實施而獲得部分之實現？解釋理由書：「憲法第一百五十五條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，將全民健康保險轉換為社會福利，再昇華為人性尊嚴，再轉彎抹角扯出地方自治團體因與居民生活關係更為密切，自應與國家為實現人性尊嚴之生活共盡照顧之義務。若依此邏輯推演，凡與地方居民生活關係密切之基本國策，地方自治團體即應與國家共同盡其照顧之義務，然則基本國策中與地方居民生活關係密切者，何止如解釋文所指之全民健康保險而已，憲法第一百三十七條之中華民國之國防，責在保衛國家及人民生命財產安全，第一百四十九條之金融機構，以及第一百六十二條之教育文化機構，關係金融秩序之安定與教育文化之傳播與生活品質之提昇，難道與地方居民生活及人性尊嚴關係不夠密切嗎？若地方自治團體亦以有照顧地方居民生活義務為由，主張與中央共同監督與管理，不知又將如何處理？ |
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