大法官解釋 釋字第550號 |
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| 公佈日期：2002/10/04 |
| 解釋爭點 |
| 健保法責地方政府補助保費之規定違憲？ |
| 按地方自治係具有普遍性價值的理念，雖無法否認其內容會隨歷史發展而在概念上有所變異，但終有其在理論及實務上共同承認之內容，包括自治立法權、自治事項執行權、自治財政權、自治組織與人事權等，此皆構成地方自治制度上之核心領域，國家法規範不得任意對各該權限予以剝奪，如欲限制該權限之行使，亦應視其所涉自治權限之類型，而有不同之規範密度。就本件所涉自治財政權而言，各地方自治團體，關於其自治施政所需之經費，享有財政自主原則之適用，即中央立法應賦予地方為執行自治事項，得享有自主財源收入以負擔之權限，此即地方政府之財稅高權。然而，地方財政收入在其自主財源外，亦接受來自上級機關供調節財源以及政策誘導之用的「統籌分配稅款」與「補助款」，此等款項之編列或為執行中央之委辦事項，或有其支出上之特殊行政目的，不一而足。是地方自治團體自不得以其全部預算收入，主張有編列、使用、執行等事項上之完全自主權限，不受任何之拘束。本件關於全民健康保險保費之補助，地方政府係基於社會保險之福利國家制度所為之支出，其受補助之對象，並非以地方自治稅捐繳納義務者為限，基於社會福利及社會救助政策，尚包括其他非稅捐繳納義務人，乃至於無力負擔健保費用之弱小平民。故事物本質上已無「受益者付費」之自治財源籌措原則之適用。各級地方政府為達成協力辦理國家社會保險之特定目的，自無法為財政自主本位之計算，而僅能表示共同協力承擔任務與補助之方式施政。此項地方財政上之支出，於法雖非無正當性，但仍應嚴格限定於特定目的使用範圍，絕對不可與一般財政負擔混同。地方自治團體對一般非納稅人之保費補助，其正當性係基於社會團結的思想，以及市民生存、健康照顧與所得重分配之生活等理念而來。長久以來，我國的社會保險制度即顯現此種特性，亦即透過地方自治團體補助社會弱勢者，而有其文化上的象徵意義，如依勞工保險條例，地方政府應補助被保險人一定比例之保費，其目的在分擔勞資雙方在保費上之負擔，以維勞資和諧之生活關係。固然立法者對有關地方補助全民健康保險各類被保險人保險費之比例等事項之立法裁量，應慮及該補助負擔額度與各縣市自主財源間所占之比例狀況，以避免有地方自治團體為符法定補助比例而有過度以自主財源因應之情形，因而侵犯地方財政自主之核心領域。但考量其財政、預算相關問題之專業性與技術性，在司法審查上依前述應採寬鬆之審查標準之主張，司法機關亦僅能就其在程序上有無參與協商，以及在實體上立法者能否對於立法決策提出合理說理，且該說理與立法目的具有關連性，作為其合憲性的判斷基準。 三、保險決策之程序參與 本件解釋文雖認定全民健康保險法就地方政府分擔一定比例之保險費補助的相關規定，不生牴觸憲法之問題，但仍諭示政治部門於制、修訂系爭法律時，應予地方政府協商或表示意見之機會。此等警示意見之提出，對於調和、維繫地方自治團體自我負責之機制，固有重要之意義，但亦植基於當代福利國家提升保險制度決策之程序正當性的法理考量，值得吾人重視。按全民健康保險制度之運作，對於社會安全、社會團結、薪資所得重分配、醫療服務與醫療商業之調和等重要社會議題，具有重要而深遠的影響。惟傳統由國家行政部門主導、控管的制度決策模式，已使福利國家面臨相當程度之正當性危機；強化保險制度決策的程序參與機制、淡化國家管理的色彩，乃成為當代福利國家的重要發展趨勢。準此而言，於保險制度決策過程中應享有一定之程序參與機會者，並不以地方自治團體為限；被保險人、勞工、資方、醫界等相關利害團體，亦應有推派代表參與制度協商、決策之機會（一九七六年三邊協商促進實施國際勞工標準公約參照）。 我國憲法原有諸多關於福利國家理念之設計，而政府之施政亦有朝此方向前進之趨勢。惟在相關機關推動政策、制定法律之同時，應同時考量全球化浪潮下國家法治與國際條約之接軌。未來之立法、修法與相關制度之設計，允宜本此意旨而為考量。 爰提出協同意見書，說明理由如上。 |
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