大法官解釋 釋字第520號 |
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| 公佈日期：2001/01/15 |
| 解釋爭點 |
| 政院停建核四廠應向立院報告？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 戴東雄 本席就多數大法官通過之解釋文，固表贊同；惟就解釋理由書部分內容之論斷，猶認有補充闡明之處，為資明確，爰提出協同意見書如左： 一、算制度乃行政部門實現其施政方針並經立法部門參與決策之憲法建制。對預算之審議及執行之監督，立法機關之權限與職責，因各國憲法建制不同而有差異。依我國現行預算法之明文規定，立法院對預算執行之監督，僅限於預算法第二十二條關於超過五千萬元預備金之動支，應先送立法院備查；以及預算法第六十一條有關中央主計機關應將各機關執行歲出分配預算之重要事項考核報告送立法院備查。 二、法定預算及行政法規之執行，均屬行政部門之職責，其間區別在於：賦予行政機關執行權限之法規，其所規範之構成要件具備，即產生一定之法律效果，若法律本身無決策裁量或選擇裁量之授權，該管機關即有義務為符合該當法律效果之行為。立法院通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範（參照預算法第六條至第八條），其規範效力在於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序並受決算程序及審計機關之監督。關於歲入之執行仍須依據各種稅法、公共債務法等相關規定，始有實現可能。關於法定預算之歲出部分，則屬預估性質，不足時可由行政院提出追加（參照預算法第七十九條）；經費如有剩餘，除經行政院核准得轉入下一會計年度者外，應即停止使用（參照預算法第七十二條及第七十四條）；其遇有特殊事故，尚得裁減經費（參照預算法第七十一條）、調整收支（參照預算法第八十七條），凡此皆足認法定預算之是否執行與如何執行，行政院享有裁量之空間。至國營事業機構之資產投資預算或其他受市場法則影響之附屬單位預算，乃私經濟行政之一環，因經營策略或市場因素而改變，其執行內容應有較大之裁量空間，更無疑義（參照預算法第八十八條及第九十條）。是法定預算之執行，除預算法有明文之限制規定外，主管機關依其合義務性之裁量，決定法定預算中某一項目不執行或停止執行，尚不能遽指為違憲或違法，其是否為法之所許，仍應視具體情形而定，此為解釋理由書所謂「執行預算之彈性」。 三、法定預算之執行，各機關應遵照預算法之規定辦理，至於有無執行之義務，須視具體情形而定。例如維持法定機關正常運作及履行其法定職務之經費（法定經費），若停止執行，將影響機關之存續，故行政機關有執行之義務（參照預算法第五條第一項第三款）。反之，法定預算如屬於國營事業機構之資產投資預算，乃私經濟行政之一環，其是否執行，須考量經營策略或市場因素，故除涉及變更施政方針或重要政策者外，各事業機構有相當大之執行彈性。至其因法定預算之停止執行具有變更施政方針或重要政策之作用者，須經立法院之參與，而所謂「立法院之參與」，依本解釋文所載，係指：「應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權，依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定，由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。」 四、前述執行法定預算之彈性，並非行政機關得自行任意選擇執行之項目，尚須顧及法定預算乃經立法院通過具備規範效力之事實。所謂法定預算之「規範效力」，依解釋理由書所載：「在於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及審計機關之監督」，以及「預算法規中有關執行歲出分配預算應分期逐級考核執行狀況並將考核報告送立法院備查（參照預算法第六十一條），執行預算時各機關、各政事及計畫或業務科目間經費流用之明文禁止（參照同法第六十二條），又各機關執行計畫預算未達全年度百分之九十者，相關主管人員依規定議處（參照八十九年八月三日行政院修正發布之行政院暨所屬各機關計畫預算執行考核獎懲作業要點第四點第二款），凡此均屬監督執行預算之機制，貫徹財政紀律之要求。」又依解釋理由書所載：「法定預算皆限於一定會計年度」，故法定預算之規範效力亦僅限立法院審議通過之會計年度，依預算法第七十二條規定，會計年度結束後，其經費未使用者，應即停止使用，併此指明。 五、本院釋字第三九一號解釋，係針對預算案之審議方式，作成解釋，雖曾論列預算案與法律案性質之不同，並未否定法定預算之拘束力，僅闡明立法機關通過之預算案，拘束之對象非一般人民而為國家機關，故據釋字第三九一號無法得出行政機關不問支出之性質為何，均有權停止執行法定預算。又預算法雖無停止執行法定預算之禁止規定，亦不得遽謂行政機關可任意不執行預算。惟主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，如解釋文所示，亦不當然構成違憲或違法，而應分別視情況而定。 六、憲法增修條文第三條第二項第二款規定：「行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未決議者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院應即接受該決議。」從而行政院對立法院決議通過之預算案，如認窒礙難行而不欲按其內容執行時，於預算案公布為法定預算前，自應依上開憲法增修條文覆議程序處理。惟本件行政院聲請釋憲案之標的，係已經立法院通過，總統公布成為法定預算，故本件屬於法定預算之執行問題，而與上開憲法增修條文覆議程序無關。至憲法增修條文第三條第二項第二款所設之覆議程序，係憲法賦予行政院之權限，行政院有考量之餘地；原則上，行政院有兩種途徑可以選擇：（一）自信其政策正確，必然得到民眾之支持，而主動提出覆議，以維護其政策。如經立法院覆議而行政院失敗時，行政院應即接受該決議（已廢止之憲法第五十七條第三款規定：接受該決議或辭職）。（二）行政院如認為因立法院刪減特定政策或其中一項目之工程預算過多，無法以該項法定預算達到預期之成果時，祇好放棄該政策或該項目而不執行法定預算。例如行政院就棲蘭山設立國家公園之預算被立法院刪減成只剩四分之一，而無法達到國家公園之水準時，行政院祇好不執行該僅剩四分之一之法定預算，放棄設立棲蘭山國家公園，以免興建一不像樣之國家公園，而遭人民批評。又如法定預算非可歸責於行政院之因素而遷延工程之進行時期，致市場因素變動，設備費增加。此時行政院認為因情勢變更，非追加預算，無法竟其功，且從評估投資經營成本效益，已不符整體社會之利益，而選擇停止執行法定預算，不再興建，並負起相關政策成敗之責任（釋字第三九一號解釋參照）。例如探勘油井，國際油價下滑，如繼續探勘，非追加預算不可，且經營上已無經濟效益。此時，立法院能否主動決議強制行政院繼續探勘油井？尤其立法院因無法主動決議追加預算（參照憲法第七十條），故宜採取否定說，方符行政權與立法權分立之原則；否則立法院與行政院之責任歸屬又要混淆不清。總之，行政院如遇有立法院通過之預算案不合其意（通常是預算被刪除或刪減），而行政院又想貫徹其政策時，則可依上開憲法規定向立法院提出覆議，此為憲法設立預算案覆議程序制度之目的所在。 |
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