大法官解釋 釋字第491號 |
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| 公佈日期：1999/10/15 |
| 解釋爭點 |
| 公務人員考績法免職處分要件之授權規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 吳庚 一、考績懲處之合憲性 對公務人員違法失職行為，採取由司法機關懲戒及其服務機關考績懲處之雙軌制，乃我國特有之制度。設置公務員懲戒委員會（相當於懲戒法院），掌理懲戒事項，但輕微案件（九職等以下公務人員之記過及申誡處分）得由主管長官逕行為之，係仿自德國法制；而主管長官對其屬僚行考績之權，則源於歷代考課之制，考課之後，繼以賞罰，賞有增秩、遷官、賜爵；罰有貶秩、降職、免官（參看薩孟武，中國社會政治史（一），增訂七版，三二七頁）。考課之外，再輔以年勞，「考課是以日月驗其職業之修廢，年勞是以日月驗其資格之深淺」（元．馬端臨，文獻通考，卷三十九考課）。現行專案考績及年終考績之分設，與文獻所載考課與年勞之區別亦有若干彷彿之處。 懲戒與懲處併行為訓政時期所建立，是先憲法存在之制度。憲法第七十七條規定，公務員之懲戒為司法院職權之一，第八十三條則定有考試院掌理考績等事項之權，憲法作此規定，足以顯示制憲當時並無變更既存制度之用意。至於現制之良窳，固有仁智之見，若謂法律對考績賦予賞罰之效果，則構成違憲，並非確論。或謂考績雖得附加獎懲，但不得一次記大過兩次免職，以免侵奪司法機關懲戒之權限，然年終考績累計達兩大過者，依法仍須免職時，應作何理解？又或謂懲處不妨維持，惟應仿刑法上有期徒刑不能因加重而成無期徒刑，拘役亦不得變為有期徒刑之例（中國舊律之加贓亦有類此法則），無論記大過若干次，均不應升級為免職，果如此，現行賞優黜劣之考績功能將喪失殆盡，相關制度既須全盤重新設計，已超越掌理規範審查之釋憲機關的權限範圍。矧考績懲處之合憲性業經本院認定有案：釋字第二四三號解釋稱：「公務人員考績法記大過處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例（指行政法院之舊例）不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴觸」。其前提自是承認懲處之設為憲法之所許。釋字第二九八號解釋則稱：「公務員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之」（該號解釋理由書中段），此段解釋意旨符合行政法學久已存在之一項原則：「行政機關對懲戒法規之執行享有優先權」（das Vorrecht der Verwaltungsbehoerde zur Verfolgung und Androhung von Disziplinarrecht），而與懲戒性質相當之懲處其合憲性經由此號解釋已無容置疑。目前有關機關正依釋字第二九八號及其他相關解釋進行公務員懲戒法及有關法規之修正，若僅執免職處分既相當於懲戒，則應回歸公務員懲戒法規定，遽指現制為違憲，不僅其理由有欠充分，倘釋憲機關在數年之間出爾反爾，亦將使制度之檢討修正無所適從。 二、免職處分與法律保留原則 本件解釋之內容包括下列四項原則：（一）記兩大過免職之事由為法律保留事項，應由法律加以明定，（二）免職處分須司法救濟程序確定後執行，未確定前得予停職，（三）免職處分之作成應踐行正當法律程序，（四）考績法及相關法規與本解釋意旨不符者，應定期失效。除第四項定期失效係循本院解釋向例處理，無待說明外，分別就前三項原則進一步闡釋其理由並陳述本席支持多數意見之立場。以下先敘述法律保留在懲戒（處）法規之適用： 依昔日「特別權力關係」理論，為規範公務員或學生等類人員之行為，服務機關或學校得發布「特別規則」，不受法律保留原則之拘束，違反「特別規則者」，應受懲戒罰。現時學理上已普遍放棄上述理論，凡涉及基本權之重要事項，應受法律保留原則之支配，亦即採所謂重要性理論（Wesentlichkeitstheorie），本院釋字第三八Ｏ號解釋宣告大學法施行細則部分條文違憲，殆係基於同一法理。本件解釋文所稱：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之」。其揚棄「特別權力關係」之相關理論，尤為明顯。惟法律保留之規範密度常視事項性質不同而定，形成層級化之保留體系（System des abgestuften Vorbehalts），本院釋字第四四三號解釋理由書首段所述，亦係闡釋此項意旨。在揚棄特別規則之理論下，公務員權利之保障，與一般人民初無軒輊，但無論如何，對公務員之保留密度不能超過一般人民，因此凡法律上評價相同之事項，對人民允許以明確授權之法規命令予以規範者，對公務員當然亦得以發布授權命令為之，而授權發布命令之法律條款，應符合明確性原則，則屬當然。又公務人員違法失職行為，而應成立懲戒（處）罰者，其構成要件應以法律定之，固為本解釋所強調之重點，然事實上無法達到與應受刑罰制裁之犯罪構成要件，所受罪刑法定主義之約束同等嚴格的程度，故由法律直接規定之要件，仍須借助概括條款或空白處罰規定，此乃各國立法例均無法避免之現象（參照H.J.Wollf, Otto Bachof, R. Stober, Verwaltungsrecht ,5. Aufl., 1987, §115 Rn. 8ff.; G. Kuscko-Stadlmayer, Das Disziplinarrecht der Beamten, 1985, S.4.）。本院釋字第四三三號解釋亦基於相同理由，認懲戒處分僅設概括規定，與憲法並無牴觸。不寧惟是，專門職業人員所遵守之職業上規範，與公務員之紀律守則，性質相當，同樣不能以法律明定其構成要件，而不待其他法規之補充。是以會計師法第十七條規定：「會計師不得對於指定或委託事件，有不正當行為或違反或廢弛其業務上應盡之義務」，其中何者為會計師業務應盡之義務，並不限於該法本身之規定，其他依法令所課加義務，會計師如有違背，仍應成立懲戒責任，本院釋字第四三二號解釋，所闡釋者即係此一意旨。本件解釋文下述文字：「懲處處分之構成要件法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經司法審查加以確認，方符法律明確性原則」，便是出自釋字第四三二號解釋，蓋公務員紀律與專門職業人員之職業規範，均屬於所謂職業及身分義務（Berufsund Standespflichten），在法理上有其共通之處。 |
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