大法官解釋 釋字第423號 |
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| 公佈日期：1997/03/21 |
| 解釋爭點 |
| 交通工具污染罰鍰標準之裁罰標準及逾期倍罰規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 陳計男 本件關於「若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」部分，應否作成解釋，本席認有商榷之處，爰提出部分不同意見書如下： 一、由程序方面言，本件聲請人係以行政法院八十四年度判字第二Ｏ九五號判決及其所適用之同院四十八年判字第九六號判例暨所適用空氣污染物罰鍰標準第五條規定發生牴觸憲法疑義，聲請解釋。多數大法官意見，以台北市政府環境保護局衛生稽查大隊所發交通工具違反空氣污染防制案件通知書（以下簡稱通知書），應屬行政處分。行政法院認其非行政處分，適用同院四十八年判字第九六號判例自有未合，而於解釋文指出「若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」云云，惟查行政法院對於行政機關所為行政行為是否屬於行政處分，並不以其用語、形式等為其判斷標準，觀同院二十六年判字第五四號、四十六年判字第六六號判例即明。行政機關之行政行為是否屬於行政處分，係行政法院認定事實問題，既不涉及違反憲法及法律之疑義，又非聲請人聲請之事項，殊無作成解釋之必要。 二、次就本件涉及之通知書實體性質言：按行政訴訟之訴訟標的為中央或地方機關所為損害人民權利之行政處分，此觀行政訴訟法第一條規定自明。所謂行政處分係指中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為（參照訴願法第二條第一項規定）。茲所稱中央或地方機關係指依法組織之國家機關，就一定行政事務有決定並對外表示國家意思之權限者而言。關於違反空氣污染防制法所定行為之處罰，依同法第四十八條規定：本法所定之處罰，除本法另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之；在省由環境保護處為之；在直轄市由環境保護局為之；在縣（市）由縣（市）政府為之。又依同法施行細則第三十一條規定，各級主管機關得視交通工具排放空氣污染物管制工作之實際需要，組成聯合稽查小組，施行檢查及舉發。足見衛生稽查大隊係為交通工具排放空氣污染物管制工作之需要，設立之主管機關內部稽查單位，其職務乃在檢查及舉發，並未授與處罰之權。再觀本件據以聲請解釋且為多數大法官認定為行政處分書之「通知書」，係由稽查大隊所製發，並註明其為「舉發」單位。復於注意事項欄中註明（1）本通知書不得作為訴願之依據；（2)請於接到副本通知書後迅即改善，依上開應到時間處所，帶本通知書接受處理並接受舉發，逾期不到案者，逕行裁決，並送法院強制執行，另機動車輛送公路監理機關停止辦理車輛異動；（3）請參閱背面繳款說明。另載明舉發違規車輛種類、違規時間、違規地點及違反事實等項。可知該通知書對於被通知人僅生到案接受處理及舉發之效果。如其到案接受處理，而被認有正當理由者，自可不必舉發而受處罰，如認無正當理由，自仍應被舉發而受處罰之裁決，其不到案者，則逕予舉發裁決處罰。觀「汽車排放空氣污染物稽查作業要點八動態檢查之交通工具違反空氣污染防制法案件通知單、處分書之送達地點方式及應注意事項（四）使用人或所有人如期到案者，當場裁決開具處分書，逾期不到案逕行裁決者，其處分書以雙掛號郵件寄使用人或所有人」至為顯然。處分書（裁決）並以主管機關首長（台北市係由台北市環境保護局局長）名義為之（註一），其內容除記載違反事實外，復載明所違反法條及處分條文，暨處分內容（即處罰鍰若干元、吊扣牌照或其他處分。本件聲請案則載明罰鍰新台幣一千五百元）。足見通知書與處分書（裁決）有別，前者既非行政機關所為，且無處分之具體內容，並未生公法上法律效果者，自難認係行政處分，即無對提起訴願之餘地。多數大法官復以該通知單背面印有排放空氣污染物排放標準，其罰鍰標準如下表，機車十日內到案接受裁決處罰者新台幣一千五百元，逾十日到案接受裁決處罰者二千元，逾三十日到案接受裁決處罰者六千元，並載有多多利用郵政劃撥帳戶，而認通知書之送達，已發生處分之效果，即依到案接受處罰日數之不同，而受不同之處罰效果云云。姑不論主管機關會同交通部依同法第四十三條第三項所訂罰鍰標準，依不同之到案日數，訂定不同之處罰標準是否有違母法（本解釋文第二段已宣告其違憲），且係宣示依不同到案受罰日數，作不同處罰之下限標準，並非因該通知書之送達所生之法效果，僅係主管機關裁罰之標準，尚須主管機關依此標準裁罰後，始發生受罰之效果。上開通知書背面記載該處罰標準，雖據主管機關人員稱係裁罰之唯一標準，然此至多僅得解為係促使被通知人早日到案接受處理之警示性通知而已，亦難據此認通知書即為行政處分。矧依環保署八十六年一月二十九日提出之說明「三」及其後提出之說明資料「參答」，所謂到案接受裁罰，包括被通知人親自或委託他人到案，或以劃撥款項到案或郵寄支票到案等情形，且到案後，須先開具處分書，再繳（解）款開具收據，並不以先繳罰鍰為必要。足見其係依處分書而繳款，益難認通知書係行政處分書之性質。至本件聲請人謂不繳款不付予處分書云云，不論是否真實，縱令屬實，亦屬執法者之執行有無違法偏差問題，要與通知書之性質無關。又通知書性質上非行政處分已如上述，則通知書記載「本通知書不得作為訴願之依據」，乃屬當然，其所以記載，或在告知被通知人應依規定到案陳述，得逕行請求付予處分書，尚未達依行政爭訟程序救濟階段而已，並非禁止被通知人行使行政救濟之權利，被通知人於收受處分書後，非不得於法定不變期間內提起訴願。若謂通知書係行政處分而得對之提起行政訴訟，則其後所為裁決處分之性質如何？必成問題，係一事二罰（通知書一罰、裁決書又一罰）？抑通知書為行政處分，而裁決處分係事實通知性質？至謂通知書背面已載有裁罰標準，又註明利用劃撥帳戶繳納罰鍰，顯已發生裁罰效果云云，查其規定僅在方便違規人民自願預依下限標準繳納罰款，人民劃撥繳款後，主管機關承辦人（非稽查人員）尚須依該標準開具處分書、收據，送違規者收受並取據後，始將所繳之款交由會計單位轉帳入庫結案。由其過程亦可知發生處罰之效果者，端在裁罰之處分書，被通知人是否依通知以繳款受罰，到案接受舉發，仍任其自由。尤難以受通知人無異議而受處罰時，遽謂其為行政處分，使通知書因受通知人之自動繳款受罰與否，而異其性質，是本案通知書並非行政處分實毋庸疑，則本院對與據以聲請案件無關之事項，作成解釋，難謂適當。 【註腳】 註一：參看聲請書所附處分書。 |
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