大法官解釋 釋字第266號 |
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| 公佈日期：1990/10/05 |
| 解釋爭點 |
| 對影響公務員財產權之處分不得爭訟之判例違憲？ |
| （三）公務員所受之保護，應否同於一般人民，與行政裁判行政化抑司法化，有密切關係。此在英美法系國家與大陸法系國家，有顯著之差異。前者本於「法治國」信念，採高度司法化之態度，認為行政裁判，應同於民刑事裁判，無予特殊安排之理由，故從根本上否定法院除普通法院外又有行政法院。後者則反是，而認為行政裁判乃行政權活動之自省設計，司法權不能為廣泛之介入。故於普通法院之外另設行政法院，又採訴願前置主義，以保持行政裁判行政化之特色。第二次大戰後，歐陸若干民主先進國家，雖司法化之壓力不斷增加，此行政化之特色仍未消褪。我國憲法第十五條，將訴願與訴訟並舉，第七十七條又將訴訟分為民事、刑事及行政三種，其表面意義，應係採取大陸法系之架構無疑（其實質意義，能否解為係採取英美法系之架構，仍可有爭論。蓋英美法系國家，雖無行政法院，但事實上亦非完全無視於行政糾紛之特性，而另有處理行政糾紛之規範，使其有異於一般糾紛之處理。此係另一問題，在此無庸贅論）。在法律層次言，我國將民刑事裁判與行政裁判之終審權，分屬於最高法院與行政法院，其係採大陸法系之架構，更為明顯。 即使在行政裁判高度司法化之英美法系國家，亦有將行政裁判之終審權屬於行政機關之例外。如英國認關於都市計畫、警官免職等事件，不得向普通法院起訴，而由行政機關為最後的確定裁判；美國就特定事件之行政裁判權歸之於普通法院以外特別委員會均是。英美法系國家尚且如此，大陸法系國家尤然。此係就行政處分之對象，同為一般人民時言之。若就行政處分之對象，一為公務員，一為一般人民時言，大陸法系國家，本於行政裁判行政化之制度上目的，更有使行政機關對於公務員之行政行政裁判較之對於一般人民之行政裁判享有更多終審權之理由。而我國憲法將此終審權劃歸考試機關，又特將對於公務員之懲戒權劃歸司法機關；實並未染上其他大陸法系國家行政裁判行政化之色彩。稱我國對於公務員之行政裁判為準司法化，始為正確。（考試機關中立於行政機關與公務員之間，而擔任相當於第三人之裁判角色）公務員因此而與一般人民受不同之保護，非無「合理之差別，為最大之公平」之意；亦非等於公務員所受之保護即較小於一般人民。公務員享有一般人民所無之權利（如俸給、考績、退休、撫卹），即使在另一方面必須付出較多之「容忍」，亦為增進公共利益所必要，依憲法第二十三條規定，仍屬合憲之設計。 （四）我國行政機關，凡百措施，對外受民意之監督，須向民意機關負責（如憲法第五十七條規定行政院對立法院負責）；對內涉及自律而對公務員為某種不利處分時，既受制於司法權（懲戒方面），又受制於考試權（人事管理方面）。處於受「雙面鉗制」之狀態，經營機關內部具有倫理價值之紀律文化，甚為困難。機關長官之賢者，每勞而無功，充滿無力感；其下焉者則粉飾太平，不願多事，而任令泄沓成風。導致冗員充斥，迫而又使編制不斷擴張。國庫負擔日重，而對於人民之服務品質，反多低落。識者憂之，方苦「節制」無策。而又變本加厲，既以釋字第二四三號解釋，許考績列丁等之公務員，於經考試機關復審失敗後，再向司法機關提起行政訴訟，以相抗爭於前；本件通過之解釋，又再許公務員為爭取停職期間之工作補助費、加班費、獎金而提起訴願及行政訴訟於後，負政治或行政成敗責任之行政機關，其內部自律機能，竟殘缺如此，尚能謂為「權責相當」乎？而國家對於公務員之財產給與（待遇），須經民意機關之預算審定。「多給少給」，悉視預算內容而定；司法機關能強令行政機關於預算之外（即原定公務員待遇結構之外），為財產之「多給」（包括工作補助費、加班費、獎金之類）否？為人民看緊荷包之民意機關，握有預算審定權，尚且不得為「增加支出」之提議（如憲法第七十條），司法機關即預算提案權亦無之，反能「解人民之囊」而使公務員「增加收入」否（聲請人在停職期間，依法令原無工作補助費等可領，見一之（三）說明）？就考績而論，考績之優劣，無不與「財產」有關。例如乙等有獎金，丙等則否。考列丙等確定者，能以其應列乙等而未列，致「財產」（獎金）受損害，而提起訴願否？若謂不能，此時祇得就丙等應得之「財產」（假定亦有獎金）提起訴願，則此「財產」已為機關「應發之款項」，抑留不發，有刑法第一百二十九條之刑責，尚應作為訴願之對象否？果真非訴願不可，則全國與一般人民無行政處分關係之機關，諸如總統府、中央研究院、國史館、中央圖書館、各公立學校、各級民意機關、各級法院、各公立銀行、各公營事業機關，及此等機關有上級機關者其上級機關，勢須一一依訴願法第二十六條規定，在其內部設置「訴願委員會」，以處理其屬員因考績引起之「財產」訴願事件矣。 （五）總之，除非修憲將行政權、司法權及考試權三者之分權設計，加以修改；否則，中國式的「特別權力關係」，殊難移用「外國的論點」，使之變更。我國過去實務上間或「稀釋」特別權力關係之意涵，以為凡具公務員身分者，於受行政處分時，均在不許提起訴願之列（參見二之（一）說明）。然此誤在適用制度之見解，而不在制度之本身。依中國式的「特別權力關係」理論所形成之制度本身，不能因有誤用或濫用之見解，而因噎癈食也。 |
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