大法官解釋 釋字第232號 |
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| 公佈日期：1988/11/04 |
| 解釋爭點 |
| 公有土地參加重劃，須經行政院核准始得處分？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書二： 大法官 楊建華 翁岳生 楊日然 馬漢寶 一、本件台南市議會係以公有土地參加自辦市地重劃，是否屬於土地之經營、處分、交換之行為，與台南市政府所持見解相異，請予解釋。依其聲請意旨，本院應解釋者，為公有土地參加自辦市地重劃，是否屬於經營、處分、交換之行為。乃過半數大法官決議之解釋文，並未針對上開聲請意旨而為解釋，僅認公有土地參加自辦市地重劃，其實質意義與將公有土地核定屬重劃區範圍內予以重劃同，並非土地所有權人依自己之意思使權利發生變更之處分行為，自無土地法第二十五條之適用。在解釋文中就其是否為經營、處分、交換之行為，並未深論，就統一解釋之功能言，似值商榷。 二、依土地法第二十五條規定「省市縣政府對於其所管公有土地，非經該管民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃」。臺灣省各縣市實施地方自治綱要第二十一條第七款亦規定縣市議會有議決縣市財產之經營及處分之職權。上開規定之立法理由，係以省縣市民意機關為省縣市之意思決定機關，其所有不動產之權利得喪變更，應由其有先為表示意思之機會，然後由省縣市政府依其決議而為執行。 三、該管民意機關為前項之同意或決議，原係基於公地所有權人地位所為之意思表示，此與核定重劃事項乃係基於地政主管機關立場所為之行政處分，本為兩事。若以地政機關有權核定重劃事項，即逕行認為無土地法第二十五條或各縣市實施地方自治綱要關於公地所有權人意思決定規定之適（原解釋未就實施地方自治綱要之規定解釋），觀念上似將兩者混淆。 四、本件係自辦市地重劃，依法應由土地所有權人以自治方式辦理，此與公辦市地重劃係由行政機關依其職權辦理者，尚有不同。在公辦重劃固非所有權人依自己意思發生權利得喪變更之處分行為而自辦市地重劃，則係以土地所有權人自己之意思並自行組織重劃會辦理理。原解釋將公辦市地重劃與自辦市地重劃混為一談，似有誤會。 五、按平均地權條例第五十八條第二項就自辦市地重劃，雖僅規定由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意為之，而未涉及應否經公有土地所有權人之同意。惟該條例既未明示排斥公地所有權人同意之明文，能否以之認為係土地法第二十五條之特別規定，非無斟酌之餘地。且依本院釋字第二號解釋，「省略規定之事項，應認為有意省略」，以及「明示規定其一者，應認為排除其他」之法諺，並非在任何情形下均可適用。公有土地之經營、處分，在土地法及地方自治法規既均有明文規定應經民意機關之同意或議決為貫澈地方自治之實施，在法律未明示排斥其適用以前，即認為得停止上述土地法及臺灣省各縣市實施地方自治綱要規定之適用，亦非適宜之解釋。 六、平均地權條例第六十二條前段，維有「市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為原有之土地」，惟土地重劃之結果，必須將重劃區內土地交換分合，並得以現金補償（土地法第一百三十六條，平均地權條例第六十條至第六十二條），就交換分合言，類於民法上之互易（民法第三百九十八條），就金錢補償言，則係以金錢買受土地，補償之「金錢」，既不能「視為原有土地」，若謂此種情形，尚非處分行為，未免漠視事實。 七、如認市地重劃，及為促進土地利用，改良土地之行為，至少亦應解為係「經營」土地之行為，依臺灣省各縣市實施地方自治綱要第二十一條第七款之規定，亦應經議會之議決。台南市議會係聲請就上述自治綱要併為解釋，而本解釋文及其理由書，僅就土地法部分採否定見解，就併請解釋之臺灣省各縣市實施地方自治綱要，略而未提，似有就巳請求解釋之事項未予解釋之嫌。 八、如原解釋之意旨，認自辦市地重劃，無庸公地所有權人之同意，不僅公私土地之所有權人在法律上地位不平等，若某區域公地多於私地而自辦市地重劃，則少數私有土地之所有權人即可決定多數公有土地之命運，是否妥適？無待辭費。或謂此種情形主管機關於核准重劃時，自可依平均地權條例第五十七條為斟酌，惟該條乃為公辦重劃，與同條例第五十八條之自辦重劃無關，曾經內政部地政司派員到院說明有案。且若有不屬該管縣市所有公地夾雜其間，如臺灣省之土地夾雜在台北市土地中，台北市政府之斟酌，能否完全摒棄本位主義，亦非無考慮餘地。 九、本件如兼籌並顧，宜為左列之解釋： 解釋文 依平均地權條例辦理之市地重劃，既得將原有土地交換分合，並得以現金補償，對土地所有權人而言，乃為處分行為，就促進土地利用言，亦為經營行為，省市縣政府對於其所管公有土地參加自辦市地重劃，應為土地法第二十五條所定公有土地處分行為，或為臺灣省各縣市實施地方自治綱要第二十一條第七款縣市財產之經營及處分行為，仍應依各該條規定，經該管區內民意機關為參加之同意或決議。惟既經同意或決議參加重劃，關於具體之交換分方法，或如何以現金補償，則依有關之法令規定辦理，無須再經民意機閞之同意或決議。 解釋理由書 按都市土地重劃，有由政府依其職權辦理者，有由土地所有權人自行組織重劃會辦理者，平均地權條例第五十六條、第五十七條、第五十八條分別定有明文。其係由土地所有權人自行辦理市地重劃者，乃係以土地所有權人自治之方式辦理，自應尊重重劃區內全部土地所有權人之意思。而土地重劃得將重劃區內土地交換分合，並得以現金補償，此就土地法第一百三十六條、平均地權條例第六十條至第六十二條各規定可以明瞭。土地重劃既應交換分合或以現金補償，自為處分行為，就促進土地利用之行為言，亦為經營行為。省市縣政府對於其所管公有土地，參加自辦市地重劃，既為土地法第二十五條所定處分行為，或臺灣省各縣市實施地方自治綱要第二十一條第七款之經營及處分行為，仍應依各該條規定經該管區內民意機關為參加之同意或決議。惟既經同意或決議參加重劃，其具體交換分合方法如何？或如何以現金補償？須就重劃區內土地，通盤斟酌，如有異議，平均地權條例第六十條之二另有其解決程序，自無須再依上開法定程序，另經該管區內民意機關之同意或決議。 |
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