大法官解釋 釋字第809號 |
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| 公佈日期：2021/10/1 |
| 解釋爭點 |
| 禁止不動產估價師設立分事務所是否違憲？ |
| 另從立法論而言，不動產估價師法立法時若干規定，係參照建築師法相關規定，認為其從事不動產估價，不但須具有高度之理論學養，且須具有估價經驗，方能獨立作業，並確保估價成果之準確度，且要求其專業知識應不斷進修精進，明定估價師開業證照之更新方式及要件，以維其專業素質。[16]不動產估價師應具專業性，自屬當然。另法律要求建築師與不動產估價師開業，應設立建築師事務所或不動產估價師事務所執行業務。然建築師法規定建築師以全國為其執行業務之區域（建築師法第6條 [17]參照），並無執業或開業地區之限制，且建築師法有關建築師借牌執業之處理方式，亦不盡相同。建築師不准借牌係法定義務 [18]，如有違反規定之情事，得以撤銷或廢止開業證書之嚴格處罰 [19]。反觀不動產估價師法為防止借照等違反法律職業倫理（professional ethics in law）之不法或不當行為 [20]，主要以禁止設立分事務所作為管理之手段，如有以分事務所跨區執業者，充其量予以申誡或警告之處罰。兩者相互比較，為避免借牌（照）之不法行為，是否得以禁止設立分事務所，達到其立法目的，頗令人懷疑！如欲禁止此等不法行為，亦可明定專業人員之法定義務，如有違反者，嚴以懲處，實可達其禁絕借牌（照）之不法情事！況且，據中華民國不動產估價師公會全國聯合會於109年10月16日回覆本院函詢，目前各地方主管機關均會對轄區範圍之不動產估價師事務所進行業務檢查，借牌情事應漸減少，以系爭規定禁止設立分事務所避免借牌之情事，恐非適當規定。此外，該會曾於108年10月間，針對此議題進行問卷調查，約有76%之執業不動產估價師認為在其他配套措施下，應予開放得設立分事務所。從現今實務界看法而言，可見當時制定系爭規定之社會背景，至今已有所變遷，不動產估價師法相關立法政策，亦有檢討改進之必要。至於本號解釋雖併以指明立法者應注意衡酌不動產估價行業之發展及社會大眾對不動產估價專業信任度之提升，並參酌其他專門職業技術人員關於事務所與分事務所設立規定之沿革等因素，就系爭規定適時檢討。惟本號解釋既已肯認系爭規定之合憲性，之後呼籲適時檢討，實有流於「道德勸說」而已，恐其實際效果有限，難以彰顯本院解釋對於憲法保障專門職業人員之包含營業自由之職業自由基本權之重視！ 四、有關本號解釋之不受理部分 從聲請人所稱之事實及法院認定事實綜合觀之，聲請人於臺中經營不動產估價事務所，另以設於臺南之鑑定顧問公司作為通訊地址，受託辨理不動產估價之鑑定，本件聲請人受理臺灣臺南地方法院委託之不動產估價案，遭檢舉有設立分事務所及未於估價報告書簽名情事，涉有違反系爭規定及不動產估價師法第19條第2項規定，嗣經臺中市不動產估價師懲戒委員會認聲請人違反上述規定，依同法第36條第1款及第2款規定，裁處警告及申誡各1次。因本件聲請人未就不動產估價師法第19條第2項21及第36條第2款22規定聲請釋憲，本號解釋因此採取較嚴格審查之門檻，而將違反系爭規定而依第36條第1款及第2款規定所為裁罰部分之規定，以不受理處理，而未予一併審查，亦值得再推敲之。因該未於估價報告書簽名而受裁罰之部分，與設立分事務所，係與本原因案件行為事實與其裁罰法律之依據及效果所適用相關規定具有重要關聯性，是本號解釋如能將未於估價報告書簽名情事一併審查，基於與系爭規定具有重要關聯性之相關規定進行整體性綜合憲法審查，實較能窺見本原因案件憲法審查之全貌！ 【註腳】 [1] 不動產估價師法第9條之立法理由：「一、第一項規定不動產估價師開業，應以設立事務所或聯合事務所方式為之。二、不動產估價師執行業務，不限制其執行業務區域，為利管理，於第二項明定不得設立分事務所，以避免借照執業。」參照立法院法律系統（最後瀏覽日期：110年9月29）。 [2] 參照立法院公報，第89卷第51期，院會紀錄，頁48-50。 [3] 有認為憲法第15條之工作權，解釋上不但包括職業自由，亦包括營業自由在內，非有特定理由，不得以法律限制之（憲法第23條），並採日本學者今村成和之見解，將營業自由分為廣狹二義，亦即狹義營業自由（例如進出經濟市場之開業、廢業及維持營業自由之經濟基本人權），係以工作權為依據，對之限制應受憲法第23條之較嚴格之制約；而廣義營業自由（即如活耀於經濟市場之營業自由，亦即正當競爭秩序下之營業活動自由），實有行使財產權之意味，營業如有妨害國計民生平衡發展之不當競爭行為，國家自有義務予以防阻，故此時國家毋寧係負有積極作為之義務，而與憲法第23條國家之受到限制，性質上應有不同。有關營業開始之行為規範，係屬狹義營業自由之問題。（參照李惠宗，論營業許可基準之司法審查──兼論我國憲法上營業自由之限制，經社法制論叢，5期（79年1月），頁231-232, 235-237。） [4] 參照BVerfGE 7, 377 – Apotheken-Urteil. 該判決確認職業自由基本權（Das Grundrecht der Berufsfreiheit），並發展出著名之三階理論（Drei-Stufentheorie）。 [5] 德國基本法第12條第1項所宣示職業與營業自由作為社會與經濟秩序之客觀原則（objektives Prinzip der Gesellschafts-und Wirtschaftsordnumg）。職業自由有如財產權保障，作為客觀原則，歸屬於自由市場經濟秩序之制度性保障。參照Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 33. Aufl., München: Beck, 2018, §30 Rn.1f..此於威瑪帝國憲法第151條第3項規定，已將營業自由作為社會與經濟秩序之客觀原則，可供參考。（參照G. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Band I, 7. Aufl., München: Beck, 2018, Art. 12 Abs.1 Rn.1.） |
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