大法官解釋 釋字第809號 |
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| 公佈日期：2021/10/1 |
| 解釋爭點 |
| 禁止不動產估價師設立分事務所是否違憲？ |
| 二、專門職業人員之分事務所設立禁止所涉及憲法基本權 本號解釋基於憲法第15條規定保障人民之工作權作為基本權，暫時不論工作權是否係屬社會權之勞動權，以及工作權與職業自由及營業自由之關係，在學理上，尚存有不同見解，均值得參考。[3]如採取本院解釋之見解，有認為人民營業之自由為憲法第15條工作權及財產權所保障之內涵（本院釋字第514號、第606號、第716號解釋參照）。國家對於財產權及營業自由之限制，應符合憲法第7條平等原則及第23條比例原則。（本院釋字第719號解釋參照）此見解將營業自由兼具財產權與工作權之內涵，頗值得再推敲。 本號解釋係採職業自由包含職業執行與職業選擇之區分，就從事工作之方法、時間、地點、內容等，歸屬於執行職業自由，並以比例原則進行憲法審查。質言之，有關是否准許專門職業人員設立分事務所，本號解釋認為其係涉及職業自由中之執行職業自由。此有如德國實務上，就基本法第12條第1項規定發展出之職業自由三階理論，將職業自由分為兩大部分，即職業選擇與職業執行，其中職業執行，採取典型比例原則，即所謂合理關聯性，為較寬鬆之審查密度。基本法第12條第1項規定，所有德國人均有自由選擇其職業、工作地點及教育訓練場所之權利，職業之執行得依法律或授權法規規制之。德國聯邦憲法法院於1958年6月11日藥房判決（sog. Apoteheken-Urteil）[4]認為，職業自由（Berufsfreiheit）[5]依基本法第12條第1條規定，其雖可細分為自由選擇職業、工作地點、教育訓練場所與執行職業四部分 [6]，但認為其係屬於職業自由之單一基本權（ein einheitliches Grundrecht; Einheitliches Grundrecht der Berufsfreiheit），此係為德國通說所採 [7]。有認為前述基本法第12條第1條規定四部分在職業自由整體概念而言，其往往不宜加以區分，而其可能交互作用，同受法律保留原則之拘束，且由不同視角觀察職業活動，其可構成單一複合體（der einheitliche Komplex）之單一基本權，並非多數基本權。[8]此雖非分屬不同保障範圍（或稱保護領域或範圍）層面（Schutzbereichsebene），但其係屬於法律效果層面，乃針對執行職業與選擇職業之主觀與客觀許可要件之憲法審查時，就職業自由基本權之干預（Eingriff）與限制之合憲正當化事由（Rechtfertigung）[9]審查，得以比例原則分階段審查之問題。[10] 本件係涉及禁止不動產估價師設立分事務所，其係專業人員執行估價業務之活動範圍或工作地點（Arbeitsplatz）（即空間位置，包含職業周圍環境（das berufliche Umfeld），尤其是獨立工作者（即如自由業者）之職業營業處所（設立）之自由（Freiheit der Berufsniederlassung）或服務自由（Dienstleistungsfreiheit）[11]，亦受職業自由保障。[12]理論上，營業自由係屬職業自由之下位概念，從作為自由服務業之不動產估價師而言，既依法要求其執業應以事務所型態為之，是就其本質，其營業自由 [13]已遭受限制。是故，應認為不動產估價師之單一職業自由基本權（包含營業自由之職業自由選擇）[14]，亦受到不當之干預。換言之，就其專門職業人員職業自由而言，係對於其包含營業自由之職業自由基本權之限制。整體而言，如營業自由涵蓋於職業自由之概念下，將可凸顯禁止不動產估價師設立分事務所之不妥當，因其似難以達成不動產估價師法所准許全國業務區域均得執業之立法目的，且有關專業人員之營業自由，並非純屬財產權保障之基本權問題，其可能攸關不動產估價師從事估價專業服務活動過程之競爭自由（Wettbewerbesfreiheit）之保障，亦不應與憲法對於前述營業自由（職業自由）保障意旨相牴觸。 三、面對新近社會發展就禁止分事務所設立之系爭規定有檢討改進之必要 立法當時，或有其時代背景，但不動產估價師越來越多，委任人有更多選任對象時，昔日管制借牌之現象，自應有所改變，為有利於聯繫與管理及防止借照執業所採禁止設立分事務所管制手段，未免不合時宜，甚至有管制手段過苛之疑慮！詳言之，以現代交通便捷所謂一日生活圈，且不動產估價之資料調查、分析及比較，往往可透過視訊或網路資料傳輸，同時達到資訊交流或傳播之目的，既其可全國區域服務，亦且可共同設立事務所。如另由同地同一事務所之共同合夥估價師，於他地設立分事務所，從事跨區服務，宜認為其為法所許可。又為避免少數估價師之壟斷，妨礙公平競爭，則屬另外得以不動估價師法或公平交易法等規範明文規制或法律適用之問題。 至於原先立法時所欲防止之借牌不法現象，如前所述，現今不動產估價師人數漸多，且專業倫理之要求，通常估價師亦會愛惜羽毛，而不致於濫用其估價之法定權限，或有浮濫從事估價業務或簽名等不法或不當違反專業倫理行為，此方面之有效管理，實非禁止設立分事務所，而得以完全禁絕者。再者，該具有豐富經驗之不動產估價師，因更具有專業能力，得透過分事務所之聯絡便利性，以及服務地點接近，對於當地委任人或委任法院，難認其管理上有何不良後果，況且其可以直接有效提升偏鄉不動產估價之專業品質，甚至得以縮短城鄉差距。時至今日，因應社會變遷，作為防止借牌及有利聯絡及管理之管制方式，亦應與時俱進，參考類似性質專業人員相關規定，藉以尋找其他適當規制手段為宜。 此外，系爭規定係基於有利於主管機關管理與避免借照作為禁止設立分事務所之立論，而非考量不動產估價師之專業服務活動範圍，實際上往往集中於都會區，較不熱門地區之不動產估價師通常為數不多，而參加鄰近城市之公會。例如從目前公會會員分佈之現況觀之，如設立事務所於宜蘭縣（例如宜蘭市、羅東鎮、礁溪鄉等）者，參加臺北市不動產估價師公會；設立事務所於基隆市者，參與新北市不動產估價師公會；設立於新竹市或新竹縣（例如竹北市）或彰化縣（例如彰化市、埔鹽鄉）者，參與桃園市不動產估價師公會；另如苗栗縣（例如苗栗市、公館鄉）之不動產估價師，參加臺中市公會；雲林縣（例如北港鎮、虎尾鎮）及嘉義縣（例如民雄鄉）之不動產估價師，則參加臺南市公會等情形。[15]以上可見，雖有所謂不動產估價具有專業性及地域性（在地性），惟目前仍有城鄉差距之資源分配不均之情況，面對此情勢，如能使更具專業之優秀不動產估價師有機會設立分事務所，既可保障其包含營業自由之職業自由，亦可促進自由與公平競爭，藉以有更多專業人員有意願前往較少不動產估價師之地方服務，如此對於不動產估價制度之健全發展，自有其助益！ |
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