大法官解釋 釋字第797號 |
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| 公佈日期：2020/11/20 |
| 解釋爭點 |
| 行政程序法第74條關於寄存送達生效日之規定，是否違背憲法正當法律程序原則之要求？ |
| 行政程序法規範全部行政行為，其送達相關規定適用於全部行政行為，範圍寬廣。所稱送達，其方式多元、送達發生效力時點也有不同（行政程序法第67條至第91條規定參照），其中系爭規定明定：「（第1項）送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。（第2項）前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。（第3項）寄存機關自收受寄存文書之日起，應保存3 個月。」係關於寄存送達之規定，其意旨並認依行政程序法所為之寄存送達，係以依系爭規定第1項規定為送達之時，對應受送達人生送達效力；亦即以寄存日為送達日。是依系爭規定，不論應受送達人之實際收受送達，並憑以知悉所受送達文書之完整內容之時間為何，均以寄存日作為送達日，於該日發生送達效力，並以該日為基準起算不服救濟之不變期間。而經查系爭規定訂定當時之立法資料，行政程序法第1章第11節送達之規定原則上係仿88年當時行政訴訟法及民事訴訟法送達之規定，並未特予說明系爭規定之立法目的，亦未說明系爭規定所屬行政程序法第1章第11節規定之立法目的（立法院公報第88卷第6期第401頁至第421頁院會紀錄參照），故系爭規定之立法目的只能回歸行政程序法第1條規定，即應係為保障人民權益、提高行政效能。 惟查我國為民主國家，政府係為人民而存在，保障人民權益之目的恆應不輕於行政效能之提高，已不待贅論。一般送達復應以會晤並對應受達人本人直接為之為原則，不可得後，退而求其次，始得由得代為接收郵件人員代收；再不可得後，為行政效能計，不得已，於無法會晤本人或無得代為接收郵件人員時，始得為寄存送達（行政程序法送達節尤其第72條至第74條規定參照），故寄存送達僅係補充性、輔助性送達手段，原即非法定主要送達方式。再者，若係對會晤之應受送達人本人為送達者，應受送達人得即時知悉所受送達文書之內容，並得憑以即時為適當因應，俾維護其受憲法保障之基本權等權益；但寄存送達則因係以未能會晤應受送達人本人為前提，即寄存送達僅係一種擬制性送達，而且系爭規定所稱送達通知書，與應受送達之文書不同，應受送達之人由送達通知書並無法得知應受送達文書之完整內容，故不論於送達通知書之黏貼或置放時，抑或寄存於送達地之地方自治或警察機關或郵局之時，於該寄存時，應受送達之人充其量僅知悉有某一文書寄存正待其領取而已；該寄存時並非即為應受送達人得以獲知應受送達文書完整內容含如有不服，應如何救濟之教示之時點期日。是寄存送達與上述非擬制之一般送達間確有實質差異。從而，以寄存日為送達日，作為寄存送達發生送達效力之起算日，並憑以對應受送達人發生特定法律效果、憑以起算應受送達人得聲明不服之法定救濟不變期間，對應受送達人基本權之保護，已確有不周之處。 尤有進者，1、寄存送達既係補充性、輔助性及擬制性送達手段，其方式自應較一般送達謹慎，方足以保護應受送達人之權益（民事訴訟法第138條立法理由參照，請見立法院公報第92卷第8期1387頁院會紀錄）；抑且2、在應受送達人之處所不明等情形，行政機關不得已時，仍得採用公示送達方式（行政程序法第78條規定以下參照），以完成送達，故已非全無其他可能之替代方式；3、另由系爭規定第3項寄存送達文書應由寄存機關保存3 個月之規定觀之，亦可知：寄存送達所直接涉及之應受送達文書本身，尚非即屬緊急，即文書之寄存送達根本無法解行政機關之燃眉。如確有緊急需要，本可由行政機關另即時採取寄存送達以外之其他舉措，如查扣帳戶等財產、強制管束、扣留處置、強制進入等、查扣違規車輛等等執行必要處置（如行政執行法第11條及第17條規定、第4章即時強制尤其第36條至第40條規定、道路交通管理處罰條例第35條規定等參照），尚無法單憑系爭規定以因應行政機關之緊急需要，而且此等即時強制必要處置之生效不以對其當事人或關係人之文書寄存送達為要件。也就是說行政程序法規定如仍有不足因應行政機關緊急需要之情形者，是有無另修法增加規定必要之問題，與寄存送達是否必應自寄存之日起，即生送達效力乙節無涉，即二者欠缺實質關聯。從而自應以保障人民權益為上，以判斷系爭規定關於依其第1項規定送達時，即生送達效力部分，是否合於憲法正當法律程序之要求。 如前所述，人民權益之保障恆應不輕於行政效能之提高；系爭規定關於寄存送達於依該條第1項規定送達時，即生送達效力部分，固係為提高行政效能之目的，而且難謂全無提高行政效能之作用，但因之亦已生保護應受送達人權益不周之結果。加之，訴訟、訴願程序之送達機關如法院為雙方當事人以外之客觀中立者，原告方人民或因於其起訴等書狀，依法需記載其受送達地址，故被認為就送達有司法協力義務，從而相關寄存送達規定若以寄存日為送達日，尚非顯不妥當；然則，行政程序是行政機關對人民行使公權力之程序，行政機關與人民，在行政法的法律關係上是直接發生法律關係之對立兩方當事人，行政程序之送達，包括意謂為一方當事人即行政機關對他方當事人即人民所作行政處分之到達，由此開始發生各種行政處分的效力問題，譬如會發生拘束他方人民的權利義務，及相關法定救濟期間之起算，而他方人民極可能不知會受處分而無從預作將受不利行政處分送達之準備，尤難謂他方人民應有隨時準備等待受不利行政處分送達之義務。是對照民事訴訟法第138條第2項（刑事訴訟法第62條準用之）、行政訴訟法第73條第3項規定（訴願法第47條準用之），均係以自寄存之日起，經10日始發生寄存送達之效力之意旨，系爭規定意旨認寄存送達之效力自寄存之日起算部分，除已顯難謂為維護提高行政效能公共利益所必要，即其手段與提高行政效能目的之達成間已難認具實質關聯外，其實質更難認係正當。 |
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