大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| 二、機關所採措施是否已達違法，或僅為不當之程度，以及請求者是否已達權利或利益受損害，或僅止於權益受影響之程度，尚有待個案中由法官依其具體情事為判斷，但又為避免司法權過度介入行政機關之管理措施，故本解釋案理由特別指明「至是否違法侵害公務人員之權利⋯⋯依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重。」 三、於保障法制定前大法官有關公務員訴訟權之多號解釋（如釋字第298號、第323號解釋等）不應優先於保障法而適用，尤其不應作反面解釋，而限制了公務員之訴訟權。本號解釋雖未依聲請人之主張對釋字第298號及第323號解釋為補充解釋，但已於不受理之理由中指出「該兩號解釋關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分，均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後，相關機關自應依相關規定及本解釋意旨，依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務。」尤應為司法機關於審判時所注意。 第三篇：由公務員「特別權力關係」之存廢比較我國與德國公務員法制發展的重要階段 「特別權力關係」源自德國。特別權力關係，乃是相對於「一般權力關係」，即承認一般人民具有基本權受憲法保障，公務員雖亦為一般人民，但因對國家具有從屬性，受機關之不利益處分時，為內部之紀律關係，本於團體自律原則，排除司法權之審查，亦即公務員不得循一般人民受行政處分之行政救濟程序以相抗爭。[3]可知特別權力關係以承認人民與國家間處於一般權力關係，即具基本權為前提。本號解釋理由指出「公務人員與國家間雖具有公法上職務關係，但其作為基本權主體之身分與一般人民並無不同」可說已正式宣告公務員與國家間「特別權力關係」走入歷史。本院釋字第736號解釋亦具相同宣示。 一般認為我國長期以來因為受到德國「特別權力關係」理論之影響，致公務員之訴訟權利並未受到保障。本席認為公務員法制之演變與政治有密切相關，我國公務員權利保障之歷史階段與德國有類似之處，可為對照比較。 壹、德國公務員法制發展的幾個重要歷史階段： 一、德意志帝國君主立憲下的「特別權力關係」理論 一般認為19世紀德國學者拉班德（Paul Laband）與梅耶（Otto Mayer）為「特別權力關係」之首創者。由拉班德與梅耶之生平可以探知其創設特別權力關係之背景。 維基百科在介紹拉班德時，特別指出對其生平事業的理解應該在他所處的時代背景以及政治氛圍（seine zeitgeschichtliche und politischen Rahmen）去理解。1871年普法戰爭結束，普魯士大勝，德意志統一，德皇威廉一世於凡爾賽宮登基，建立德意志帝國。戰敗的法國被迫將已統治將近二百年的亞爾薩斯−洛林二省割讓予普魯士。原於德國Königsberg任教的拉班德，立即於1872年轉往亞爾薩斯省的史特拉斯堡大學任教，當時就稱之為德皇威廉大學（Kaiser-Wilhelms-Universität）。他在史特拉斯堡大學任教至退休，有將近40年的時間致力於史特拉斯堡的「德皇威廉大學」計畫，該計畫致力於促使新成立的史特拉斯堡大學為亞爾薩斯−洛林省在政治上與文化上回歸德意志帝國而作出貢獻，並且促進與當地的居民達成和解。 拉班德於1880年起擔任亞爾薩斯−洛林區議員，期間亦參與了該「帝國領域」的制憲活動，而表現於其著作。[4]當時的氛圍為鐵血宰相俾斯麥領導普魯士打敗法國完成德國統一之期間，民族主義高漲之氣氛可以想見。 梅耶也是於1872年轉往亞爾薩斯工作，先擔任律師，並自1887年擔任史特拉斯堡大學之教授，應該算是拉班德的後輩。於1895年及1896年出版德國行政法。 1848年德意志革命期間於法蘭克福召開國民議會（Frankfurter Nationalversammlung），計畫以民主方式統一德國，討論公民權利以作為德意志各邦民主憲政的基礎，同年10月通過保羅教堂憲法，但因黨派對立等因素而失敗，當時軍人和官僚對德皇非常忠誠，亦為國民議會失敗之因素。 故由德國歷史可知，拉班德與梅耶提出特別權力關係時，德國已展開人民基本權之討論，並已進行制憲活動，以限制皇權，但制憲統一德國之運動失敗，反而是由普魯士以軍事行動打敗強鄰才逐步完成統一，此即為上述二位學者提倡特別權力關係學說之時代背景。 俾斯麥曾熱心於良好官吏制度之建立，他曾說「如有良好的官吏，即使無完善的法律，亦能推行健全的政治，但如官吏邪惡，即使有最完善的法律，亦無補於事」。[5]俾斯麥心目中的良好官吏的形象，應該就是以服從為主要性格的官吏。學者論普魯士官員的職業準則為「服從、盡職、守時、節儉、準確，這與對軍隊的要求相同」「普魯士官員就這樣成為國王手中的得心應手的工具」、「國王通過這套官僚體制統治全國的臣民，並通過官僚主義的軍國主義化，把『官方的監督』精神強行滲入整個普魯士的日常生活」。[6]充分說明特別權力關係下官員的性格與地位。 （二）納粹法西斯政權下的「專業公務人員制度重建法」（1933年）以及「德意志公務員法」（1937年） 1933年4月7日納粹執政下的威瑪共和議會通過「專業公務人員制度重建法」（Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums）其目的在於將德國行政體系「同步化」（即納粹化）。其最顯著之條款為：各級公職人員須為「雅利安人」（第3條）亦即排除猶太血統之德國人擔任公職之權利。納粹政府得以任意解僱政治立場不同的公職人員（第4條），以及納粹政府得以假「精簡人事」之名，勒令公職人員提早退休（第6條）。[7] 1937年1月26日威瑪共和議會通過「德意志公務員法」（Das Deutsche Beamtengesetz），同樣為納粹時期建立法西斯政權的重要法律，該法律要求德國公務員必須效忠執政黨及領袖，明文提倡個人崇拜。該法序言為「專業公務員植根於德意志民族，應具備國家社會主義之世界觀，效忠於德意志帝國及其人民的元首，阿道夫‧希特勒，以作為建立國家社會主義國家的基柱」，該法第1條第1項將公務員關係定位為對元首負有公法上的勤務與忠誠關係；第2項規定公務員之職責為受國家指揮的國家社會黨的意志的執行者；第3項明定國家要求公務員無保留的服從與最高的服務義務，而國家回報給公務員的則是終生職位之保障。[8] ﹙三﹚戰後公務員制度之重建與演化 戰後德國依據波昂基本法之規定重建德國公務員制度，隨著民主法治之發展，逐步減除特別權力關係對公務員之限制，且為因應時代之變化而進行改革，「其改革的目標，在於減少國庫之沉重負擔，強化工作績效，對抗公務員之貪腐行為，以及促進工作的彈性化」。[9]不論是工業國家或是開發中國家，其公共行政之管理，莫不以效能及效率作為其最高之追求目標。[10]德國公務員諸多階段的改革已經朝向文官制度的「績效原則」、「彈性化」及具「競爭能力」的正確方向發展。[11] |
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