大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| 本席認為，上開實務通說見解，固以本院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號解釋為其主要論據。但上開諸多解釋之公布時間（第一件釋字第187號解釋作成於73年5月18日，最後一件釋字第483號解釋作成於88年5月14日），均係於89年7月1日施行行政訴訟法新制（全文修正計308條）及92年5月28日公布施行保障法新制之前，上開解釋係在法制不甚完備之歷史背景下所為，有其歷史的貢獻。惟在完善保障公務人員權益之新制法律，已有多元而全面的相關規定，且上開解釋意旨均已在上開法律新制逐一落實，既有行政訴訟法新制及保障法新制，自應適用法律新制。特別係行政訴訟法第2條明文規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」揭示公法上爭議之訴訟救濟之概括保障規定，明定公法上爭議，除法律另設訴訟救濟途徑者外，均得依行政訴訟法提起行政訴訟，俾符有權利即有救濟之憲法原則。新制施行後，有關公務人員權益之保障，自應適用行政訴訟法新制及保障法新制相關規定，判斷可否向行政法院提起行政訴訟以為救濟，而毋庸拘泥於上開解釋先例意旨（有無改變公務員身分關係？有無對其憲法所保障服公職之權利重大影響？有無損害公務人員之公法上財產請求權），以判斷可否向行政法院提起行政訴訟以為救濟，俾符有權利即有救濟之憲法原則。是以本號解釋理由「五、不受理部分」特別指出：本院釋字第298號及第323號解釋「關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分，均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後，相關機關自應依相關規定及本號解釋意旨，依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務」，此乃本號解釋非常重要的弦外之音！殊值發人深省！特別係公務人員依保障法第25條規定，對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益時主張公權力措施違法侵害其權利時，更應注意適用行政程序法第92條及訴願法第3條有關行政處分之定義[8]，判斷是否為行政處分，不宜輕易逕認服務機關之管理措施或有關工作條件之處置，並非行政處分，而剝奪公務人員憲法訴訟權保障之權利，以落實有權利即有救濟之意旨 肆、消防員勤休方式之憲法爭議 高雄市政府消防局消防局勤務細部實施要點（下稱勤務細部實施要點）第7點第3款規定：「勤務實施時間如下：⋯⋯（三）依本市消防人力及轄區特性需要，本局外勤單位勤休更替方式為服勤1日後輪休1日，勤務交替時間為每日上午8時。」[9]即勤休更替採「勤一休一」方式。服勤時間24小時後再休假24小時，日復一日，有無侵害公務人員憲法所保障之權利？ 本號解釋首先闡釋審查基準：公務人員服勤時間及休假制度等攸關公務人員權益之事項，自應受憲法服公職權之保障；公務人員服勤時間及休假制度，攸關公務人員得否藉由適當休息，以維護其健康，應屬憲法第22條所保障健康權之範疇。 本件多數意見認為，公務員服務法第11條第2項規定及公務人員週休二日實施辦法第4條第1項規定，並未就業務性質特殊機關（如消防機關）實施之輪班、輪休制度，設定任何關於其所屬公務人員服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中[10]連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之框架性規範，未設定框架性規範部分，與憲法保障人民服公職權及健康權之意旨有違。本號解釋多數意見，因此要求相關機關應於本號解釋公布之日起3年內，依本號解釋意旨檢討修正，就上開規範不足部分，訂定符合憲法服公職權及健康權保護要求之框架性規範。 至於上開勤務細部實施要點第7點第3款規定勤一休一方式，有無違反憲法健康權保障意旨？ 經查：消防勤務之種類有「防災宣導」、「備勤」[11]、「消防安全檢查」、「水源調查」、「搶救演練」、「值班」[12]、「裝備器材保養」及「待命服勤」[13]等8項業務。茲以某消防隊某日之勤務分配表中某消防員之1日勤務為例說明。  本號解釋多數意見認為，上開「勤務規劃須依實際需要妥予規劃，訂定勤務基準，俾利各勤務執行單位據以按日排定勤務分配表，互換輪流實施。並應注意：服勤人員應在隊用膳；勤務種類，力求勞逸平均，動靜均勻，藉以調節精神體力；夜間在勤人數，除主管外，人數在5人以下之小隊，得將值班改為值宿。足見在服勤一日之消防勤務中，業已注意並維護外勤消防人員之身心健康。」釋示上開勤一休一之規定，與憲法保障健康權之意旨尚無違背。 由於上開勤一休一之勤務時間長達24小時，其中消防員是否有連續休息時間，攸關消防員受憲法健康權保障之身心健康問題，大法官念茲在茲，是以本號解釋多數意見特別要求：「相關機關於前開框架性規範訂定前，仍應基於憲法健康權最低限度保護之要求，就外勤消防人員服勤時間及休假安排有關事項，諸如勤務規劃及每日勤務分配是否於服勤日中給予符合健康權保障之連續休息最低時數等節，隨時檢討改進。」表達大法官對消防員身心健康之關懷與重視！ 伍、消防員超勤補償之憲法爭議 保障法第23條規定：「公務人員經指派於上班時間以外執行職務者，服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償。」從法條用詞「經指派」一詞觀之，上開規定應係針對有明確法定上班時間之常態機關一般公務人員而為規定。至於業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤，其勤務形態究與一般公務人員通常上下班之運作情形有異。以消防機關為例，為全年無休服務民眾，其每日勤務時間為24小時，所屬消防人員之服勤時段分為深夜勤、夜勤及日勤3時段，與一般機關非全年無休只有日勤者不同。上開規定，顯然未就業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）服勤時數及超勤補償事項，另設必要合理之特別規定，致業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）之超勤，有未獲適當評價與補償之虞。例如，上開所舉案例，備勤（或待命服勤）屬於法定勤務之一種態樣（消防勤務實施要點第11點第2款及第8款參照），備勤時數分4段合計8小時，究應如何評價？待命服勤是否與正常上班服勤之性質相當？待命服勤提供勞務之強度及密度又應如何？又應如何補償？等等。本號解釋多數意見認為，保障法第23條及其他相關法律，未設定框架性規範，影響消防員受憲法保障之服公職權，於此範圍內，與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違。並要求「相關機關應於本號解釋公布之日起3年內，依本號解釋意旨檢討修正，就業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤時數及超勤補償事項，如勤務時間24小時之服勤時段與勤務內容，待命服勤中依其性質及勞務提供之強度及密度為適當之評價與補償等，訂定必要合理之框架性規範。」此一超勤補償之框架性規範的訂定，應可進一步落實業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）受憲法服公職權之保障！ |
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