大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 108年11月29日 大法官 詹森林 提出 一、本號解釋文要旨 本號解釋文要旨為： (1)公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定（即系爭規定一），並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。 (2)公務員服務法第11條第2項（即系爭規定二）規定 [1]：「公務員每週應有2日之休息，作為例假。業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之。」及公務人員週休二日實施辦法第4條第1項（即系爭規定三）規定：「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關（構），為全年無休服務民眾，應實施輪班、輪休制度。」並未就業務性質特殊機關實施輪班、輪休制度，設定任何關於其所屬公務人員服勤務時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之框架性規範，不符憲法服公職權及健康權之保護要求。 (3)高雄市政府消防局88年7月20日高市消防指字第7765號函訂定發布之高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款規定（即系爭規定四）：「勤務實施時間如下：⋯⋯（三）依本市消防人力及轄區特性需要，本局外勤單位勤休更替方式為服勤1日後輪休1日，勤務交替時間為每日上午8時。」與憲法法律保留原則、服公職權及健康權保障意旨尚無違背。 (4)公務人員保障法第23條（即系爭規定五）及其他相關法律，並未就業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）之服勤時數及超時服勤補償事項，另設必要合理之特別規定，致業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）之超時服勤，有未獲適當評價與補償之虞，影響其服公職權，於此範圍內，與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違。 (5)內政部96年7月25日內授消字第0960822033號函修正發布之消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點第4點、高雄市政府消防局99年12月27日高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點第5點及第7點規定（即系爭規定六），對外勤消防人員超時服勤之評價或補償是否適當，相關機關應於前開超時服勤補償事項框架性規範訂定後檢討之。 本席對於上開第(1)點、第(4)點及第(5)點宣告，敬表贊同，惟就第(2)點之審查路徑及第(3)點之合憲宣告，持不同看法，爰提出部分不同意見書。 二、系爭規定二及三審查路徑之商榷 －規範不足或違反法律保留？ 就系爭規定二及三之審查，多數意見係以憲法第18條服公職權與第22條健康權之最低限度保護義務為推論基礎，而認為：「公務人員服勤時間及休假制度，⋯⋯應致力於維護公務人員之身心健康，不得使公務人員勤休失衡致危害健康」，且即便係「業務性質特殊機關之公務人員，如外勤消防人員，基於其任務特殊性，固得有不同於一般公務人員之服勤時間及休假制度」，惟「亦須符合對該等公務人員健康權最低限度之保護要求」。 在建立以「最低限度之保護要求」之審查路徑後，多數意見進一步審查系爭規定二及三，並且認為：「系爭規定二及三明文排除業務性質特殊機關所屬公務人員享有一般公務人員常態休息之權利，並未就該等機關應實施之輪班、輪休制度，設定任何關於其所屬公務人員服勤務之基本工時合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之框架性規範。就此類業務性質特殊機關所屬公務人員之保障而言，相較於一般公務人員，不符合憲法服公職權及健康權之保護要求，於此範圍內，與憲法保障人民服公職權及健康權之意旨有違。」而獲致該二規定違憲之結論。 然就系爭規定二及三何以不符合憲法服公職權及健康權之最低保護要求，多數意見並未予以詳細說明。推測上，多數意見或認應歸咎法規範不足，或認係因上開所例示應由框架性規範加以規定之內容，屬須以「法律」規範之重要事項所致。惟無論採何種路徑，似均與多數意見關於系爭規定四之審查方式與結果宣告，產生疑義與扞格。詳見下述。 三、由規範不足路徑所生系爭規定二及三與系爭規定四間之問題 若多數意見認為系爭規定二及三之違憲理由，係因法規範不足所致，亦即因現行法體系中對業務性質特殊機關公務人員之服勤時間及休假制度等重要事項，未有足夠相應之規範，以致於未達憲法所保障該等公務人員健康權與服公職權之最低保護要求，則在此脈絡下，多數意見所應檢視者，乃「整體法體系」之規範是否已經足夠，而非僅僅檢視系爭規定二及三無相應之規範內容後，便可得出法規範未達最低限度保護之結論。 尤其在內政部消防署及各縣市政府消防局，皆曾就業務性質特殊機關公務人員之服勤時間及休假制度相關之服勤時數、服勤與休假頻率，作出原則性規定，此除本號解釋理由書段號15處業已明確提及之內政部消防署消防勤務實施要點第12點第2款規定：「勤務實施時間如下：⋯⋯（二）服勤人員每日勤務8小時，每週合計44小時，必要時得酌情延長。」、高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款規定：「勤務實施時間如下：⋯⋯（三）依本市消防人力及轄區特性需要，本局外勤單位勤休更替方式為服勤1日後輪休1日，勤務交替時間為每日上午8時。」外，尚有如現行有效之高雄市政府消防局消防勤務細部實施要點6點第3款之規定：「勤務實施時間如下：（一）每日勤務時間為24小時、0時至6時為深夜勤，18日寄至24日守為夜勤，餘為日勤，每日上午8時為勤務交接時間。（二）服勤人員每日勤務8小時，每週合計40小時，必要時得酌情延長。（三）依本市消防人力及轄區特性需要，本局外勤單位勤休更替方式為服勤1日後輪休1日」，以及其他各縣市消防局於其訂定發布之消防勤務細部實施要點中之類似規定 [2]。多數意見對前述規範及其相關內容視而不見，僅在檢視系爭規定二及三無相關規定後，即直接認為業務性質特殊機關公務人員之服勤時間及休假制度重要內容，在法體系中並未有（足夠之）規定，不符最低保護之要求。此種未考慮其他相關法令之存在，亦未立基於前述法令就業務性質特殊機關公務人員之服勤時間及休假制度部分重要內容，早已為規定，即斷然遽認整體法規範之保障未達最低限度保護要求之論證方式，邏輯上不免過於跳躍。 |
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