大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| [32] 業務性質特殊機關人員之基本工時應另定不同內容的框架性規範：縱認公務人員基本工時的規範依據包括服務法第11條第1、2項及上述實施辦法，但有關基本工時的實質內容或適用範圍仍有其不明確之處。需要定時定點辦公的一般公務人員，固然應以實施辦法所定之每日8小時、每週40小時為其基本工時。但業務性質特殊機關人員，如本案之外勤消防人員或如交通運輸、警察、海岸巡防、醫療、關務等機關人員、甚至如獄政、災害防救、軍事機關人員等，[13]是否還應適用每週例假2日的同一架構規範，而只得以輪休或其他彈性方式來安排每週2日的例假（如每2週休4日、每4週休8日等），或是自始即應（或得）有不同內容的規範，現行法其實仍不清楚。又服務法第11條第2項只是就休息時間之安排，容許有不同規定，但就基本工時本身，反而沒有規定得為（或應為）不同規定。就此而言，本號解釋認為就業務性質特殊機關人員之「服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等」，應另訂不同之框架性規範；現行法欠缺此項規範，在此範圍內，違憲（解釋文第2段、解釋理由書第11段）。上述框架性規範之位階（法律或命令），依本號解釋意旨，並非要求上述事項全部都一定要以國會法律直接明文規定，而是容許立法者就核心重要事項以法律明定後，再授權相關機關以命令實際決定各業務性質特殊機關人員之基本工時等。在實務上，目前各業務性質特殊機關人員之基本工時，也確實都是以各機關之命令而為不同內容的規範，如本案所涉之勤一休一，在其他縣市就存在有勤二休一等不同輪班制度。就法律層面而言，至少是有關合理上限，至今仍欠缺更明確的區別規定及授權依據。這是本號解釋之所以宣告違憲的理由。對此結論及理由，本席亦表支持。 [33] 業務性質特殊機關人員基本工時制度之最低限度保障：本號解釋只要求相關機關應針對業務性質特殊機關人員之基本工時，訂出不同的框架性規範，似乎容許立法者不必或不應以法律明定，而可授權主管機關以命令定之。惟本席認為，本號解釋既然強調業務性質特殊機關人員應有不同之框架性規範，至少就其核心的重要事項，如外勤消防人員之基本工時上限，仍應以法律直接規定為宜，以提供最低限度之保障。至於不涉及最低限度保障的部分，立法機關則得概括授權行政機關以命令定之，且各主管機關就基本工時制度之內容，原則上也應享有一定的自主決定空間，法院原則上應予尊重。 [34] 基本工時合理上限：本號解釋明示上述框架性規範得包括「服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等」（解釋文第2段、解釋理由書第11段），意指：各主管機關就業務性質特殊機關人員，是可以設定與一般公務人員不同（包括更高）的合理上限，而不必都要以每週40小時為其基本工時。以美國的聯邦法規定為例，消防人員及執法（law enforcement）人員之基本工時為每28天216小時，[14]相當於每週54小時，而不是每週40小時。故在美國，聯邦機關所屬消防人員在上述216小時內，仍算是基本工時內之服勤，不構成加班。然如放在本案勤一休一輪班表的脈絡下，上述美國法規定的216小時上限，等於是每一服勤日的基本工時為15.43小時，實在不低。如再考量後述之雇主每天至多得扣除8小時的休息時間，不計入工時，則只有當外勤消防人員是使用原本的8小時休息時間去加班時，才會算是超時服勤而可請求加班費等補償。我國未來是否要將外勤消防人員之基本工時，調到每28天216小時這麼高，應有另行斟酌的餘地（如調為每週48小時，即每4週192小時）。值得注意的是，美國法是以聯邦法律明文規定上述基本工時上限，而不是交由行政命令規定。本號解釋對此並未明確要求必須以法律直接明定，似仍保留有法律授權命令或規則予以規定之空間，但本席認為：業務性質特殊機關人員之基本工時上限，應區別類型而以法律直接明文規定較妥，特別是比每週40小時更高時。[15] [35] 調高基本工時上限的配套：本號解釋固然容許相關機關就業務性質特殊機關人員可以另訂高於每週40小時之基本工時合理上限，然應有必要之配套。本席認為：如果要調高基本工時上限，則應同時調高這類人員的俸給，始能符合憲法保障服公職權之意旨。假使本俸難以調整，至少應調高加給（危險、繁重加給），使這類人員相較於同職等、年資之一般公務人員，能獲得更高的待遇，以資衡平。[16]而且理想的配套應該要讓消防人員可以不加班或少加班的情形下（因為基本工時已經提高了），其每月固定俸給就可以相當於目前的俸給加上超勤加班費（最高每月17000元）的總額。 [36] 個人休息時間是否及如何計入工時：除了上述配套設計外，有關基本工時的計算，也有另一配套需要設計，此即個人休息時間是否及如何計入工時？在本案，聲請人主張：因高雄市之外勤消防人員是採取勤一休一的輪班制，則在表定的出勤日即應認其當日工時為24小時。然由於一個人不太可能長期、連續工作24小時而不休息，因此主管機關通常還是會給予一定時數的個人休息時間。此等個人休息時間是否都應計入工時，並就超時服勤的部分應給予加班費等補償，亦為本案聲請人所主張的關鍵爭點之一。本號解釋在理由書第11段固然明示為保障健康權，相關機關應就服勤日中連續休息最低時數，訂定框架性規範，但對於上述連續休息最低時數之標準及計算，則未明確表示立場。就此，美國公平勞動標準法（Fair Labor Standards Act of 1938）及其勞動部發布的行政命令，[17]係採取下列認定標準：勞工如需服勤24小時或更長時間，雇主經與勞工協議後，得將用餐及正常排定之睡眠時間自工時扣除，但最多只能扣除8小時。即使睡眠時間長於8小時，雇主仍只能扣除8小時。又如睡眠時間因需臨時值勤而中斷，中斷的期間仍應計入工時。假使中斷的期間長到使勞工無法獲得合理的夜間睡眠，則整個睡眠時間都應計入工時。在實務上，主管機關則採取以下具體之認定標準：如勞工無法在預定的睡眠時段內獲得至少5小時的睡眠，則全部的睡眠時間都應計入工時。為求符合健康權保障之意旨，相關機關或可斟酌我國情形，發展出類似之認定標準。[18]就連續休息最低時數本身（如每一服勤日應有至少5小時之連續休息），本席認為應以法律明定，以符健康權最低限度保障之意旨。至於高於最低時數的每日總休息時數及其具體安排，則可由各主管機關以命令或規則定之，以兼顧機關勤務之不同性質及需求。 |
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