大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| [26] 縱認新制行政訴訟法有優先於其他法律而適用的上述強烈規範效力，然本院作成憲法解釋後，如因修憲或其他因素，致解釋對象或標的事項已不存在或有根本改變，在此範圍內，本院憲法解釋確實可能無須明白宣告，在法理上即應不再繼續適用或無從適用。例如本院過去專就國民大會所為之解釋，其中屬於憲法解釋者，於國民大會廢除或凍結後，[11]當然已無從繼續適用。但這是因為修憲，而非修法所致。按本院所為憲法解釋具有相當於憲法位階的拘束力，且有拘束全國各機關及人民之效力（參釋字第185號解釋），修憲機關固可以透過修憲制衡本院，但立法機關之單純修法，應無直接、當然變動或廢止本院憲法解釋之效力。至於本院所為法令統一解釋，因係以法令為標的，故只產生相當於法律位階的拘束力。如立法者於統一解釋後修法，變更原解釋標的之法令，應可認各該統一解釋已經無適用可能。亦即，針對本院所為之法令統一解釋，立法者是可以透過事後修法來制衡本院。但立法者應無法單憑修法而得以制衡或對抗本院所為之憲法解釋。 [27] 至於同時涉及國民大會與其他憲法機關的解釋，如釋字第76號解釋，也不必然因修憲凍結國民大會就當然停止適用。國民大會固然已非我國國會，但立法院仍為國會，因此這號解釋仍有其應繼續適用之部分及必要。又如釋字第261號解釋，就涉及國民大會部分，當然已不再適用，但就涉及立委改選部分，尤其是定期改選原則及不分區立委部分，在法理上仍有適用之可能。甚至釋字第499號解釋還曾引用這號解釋，而認為定期改選原則為我國之修憲界限（參釋字第499號解釋文第4段）。本席認為：本院作成解釋後才發生的法律或事實變動，如涉及本院解釋之內容或基礎者，是有必要確認各該本院解釋是否應繼續適用或應如何適用。但本院仍應受理相關聲請，然後再宣告是否繼續適用（確認效力）或予以變更（形成效力），以求明確。[12]以本案而言，本院先前相關解釋如釋字第298、323號解釋，乃至於釋字第243、266等號解釋，就其承認公務人員就改變其身分或有重大影響之行政處分，仍得提起行政訴訟的部分，即使是在今日仍繼續適用。但有關未達上述程度的其他權利侵害行為，不得提起行政訴訟之部分，則應因本號解釋而不再適用。未來行政法院也應改以「侵害權利」（不限於憲法上權利）為要件，來決定是否受理各該行政處分或事實行為之行政訴訟。本席認為，本號解釋仍有必要就上述變動提出更清楚的諭知。 [28] 正式告別特別權力關係，不要說再見：雖然本席對於本號解釋所採之合憲性解釋方法，有上述不同意見。但就多數意見所期待的實際效果而言，本號解釋仍可與釋字第736號（公立學校教師）、第755號（受刑人）及第784號（學生）解釋相提並論。綜合上述四號解釋，我國過去因襲特別權力關係，就公務人員、公立學校教師、受刑人及學生訴訟權所生之限制，可說已經完全解除。就此而言，本號解釋應該是我國正式告別特別權力關係的收尾之作，確有其重大的正面貢獻，榮光復歸憲法。 二、公務人員服勤方式及時數、超勤補償等規定部分 [29] 就涉及公務人員服勤方式及時數、超勤補償等實體爭點部分，本號解釋採取部分違憲、部分合憲的宣告方式，一方面認為相關機關就業務性質特殊機關人員之服勤方式及時數、超勤補償等，應另訂必要之框架性規範，以維護公務人員之服公職權及健康權；由於現行法（保障法及其他法律）欠缺上述框架性規範，在此範圍內，違憲。另方面也承認主管機關（於消防員為內政部及各縣市政府）就勤休制度（如勤一休一）及超勤補償之方式，享有一定的權限，在此範圍內，各相關規定仍屬合憲。由於所涉爭點複雜，以下擬區別各主要爭點，提出本席之協同意見。 [30] 本號解釋對健康權之闡釋：本號解釋多處提及健康權，並據以審查系爭規定二至六是否違憲。解釋理由書第9段強調「國家於涉及健康權之法律制度形成上，負有最低限度之保護義務」，又如理由書第11段也要求相關機關應訂定符合健康權保護要求的框架性規範。過去本院雖曾在釋字第753及767兩號解釋中承認健康權為憲法權利，但並未進一步闡釋其內涵。本號解釋在理由書第9段中，首度闡釋憲法健康權之內涵：「⋯⋯憲法所保障之健康權，旨在保障人民生理及心理機能之完整性，不受任意侵害，且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務。國家於涉及健康權之法律制度形成上，負有最低限度之保護義務，於形成相關法律制度時，應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。⋯⋯」除承認健康權屬防禦權外，另也認為國家對人民健康負一定照顧義務。惟國家之照顧義務是否當然等於承認人民對國家享有相對應的給付請求權，本號解釋仍留有一定的討論空間。又本號解釋所稱之國家照顧義務或最低限度之保護要求，並非德國法所稱之國家保護義務。蓋本案涉及的健康權爭點，是公務人員對於國家干預（如勤一休一之輪班表、服勤時數、超勤加班費之上限等）之爭執，仍屬防禦權之效力。而德國法所稱國家保護義務，係用來保護人民免於來自第三人、自然力或外國等「非國家所為」之侵害，和本號解釋所稱之保護要求，仍然有別。 [31] 公務人員服勤時數（基本工時）制度之規範依據：現行法對於公務人員之服勤時數（下另稱基本工時），並無法律位階的直接明文規定。公務員服務法（下稱服務法）第11條第1項僅規定：「公務員辦公，應依法定時間，⋯⋯」至於法定時間為何？多長？則無明文規定。同條第2項規定：「公務員每週應有二日之休息，作為例假。業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之。」亦僅規定每週應有例假2日，但其餘5天之服勤時間仍無正面的明文規定。依同條第3項授權行政院會同考試院訂定之公務人員週休二日實施辦法（下稱實施辦法）第2條第1項始明文規定：「公務人員每日上班時數為8小時，每週工作總時數為40小時。」因此目前我國有關公務人員每週基本工時的規定是以法律授權的法規命令為依據。嚴格來說，同條第3項所授權的實施辦法，其內容未必能涵蓋同條第1項所稱之「法定時間」。惟法定（工作）時間以外的時間即屬休息時間，兩者間具有密切的實質關聯，實為一體之兩面。本號解釋因此從寬認為服務法第11條第1項所稱之法定時間，「自應包括法律、法規命令及行政規則所規定之時間。」（解釋理由書第14段）兼顧各機關應有之人事管理權限，本席支持上述立場。 |
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