大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| [18] 本席實難以想像保障法的立法者當時會故意留下這個空白，而不予規範。比較合理的理解是：保障法第77條第1項所稱之「不當」，亦包括「違法」，故舉凡是非行政處分之侵害，均只能提起申訴、再申訴，且無司法救濟之機會。換言之，在2000年之前的行政訴訟法架構下，人民只能針對行政處分提起撤銷訴訟，而無法針對事實行為提起行政訴訟。在此規範脈絡下，保障法以行政處分作為提起行政訴訟的前提要件，同時排除非行政處分之行政訴訟，應該是比較可能的立法意旨。如採這個理解，則系爭規定一（保障法第77條第1項、第78條及第84條規定），應該也同時限制了公務人員就違法侵害其權益的管理措施或處置（非行政處分之事實行為）、及相關之再申訴決定，提起行政訴訟的權利。本席認為，在此範圍內，系爭規定一侵害憲法保障的訴訟權而違憲。 [19] 多數意見的上述立場及理由，除了牴觸保障法之立法意旨，因而逾越合憲性解釋方法的界限外，也和向來各級行政法院之穩定實務見解不同。[8]依本席所知，行政法院對於沒有改變公務人員身分或不發生重大影響的法律上行政行為（如記小過、申誡等），向不認為構成行政處分，而可對之提起撤銷訴訟。又即使在新制行政訴訟法於2000年7月起施行後，迄今行政法院對於「違法」侵害公務人員權益之「非行政處分」（管理措施或有關工作條件之處置），仍均持不得提起行政訴訟的立場。除不得對再申訴決定提起行政訴訟外，行政法院也從未承認公務人員得對上述非行政處分之事實行為直接提起行政訴訟（如一般給付訴訟），不管是否有另行提起申訴、再申訴。即使將行政處分之範圍，從「改變身分」、「有重大影響」，再擴張到「侵害權利」即可構成行政處分，但仍無法涵蓋違法侵害權利之事實行為。就此而言，保障法確實存在有對公務人員訴訟權之限制，而不是當然已經被後來施行的新制行政訴訟法所治癒，這也是本席立場與多數意見的差異所在。 （二）有關行政訴訟法得優先於本院憲法解釋而適用部分 [20] 依上述見解，多數意見似乎是認為：後來修正施行的新制行政訴訟法規定，不僅已治癒保障法有關訴訟權規定之不足，並且可以優先於本院先前所為之上述憲法解釋而適用。這可能是本院首度採取類似見解，值得進一步討論。 [21] 2000年7月施行的行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」學說上多認為這條規定係採概括保障原則，而廣泛承認各種類型的行政訴訟（參本法第4條至第10條）。然因此是否就能導出「所有公法上爭議，都當然可以提起相應類型之行政訴訟？」本席對此仍有所保留，例如人民對於抽象命令之公法上爭議，至今在原則上仍無從提起行政訴訟。[9]又上述第2條亦有「除法律別有規定外」之限制，依此規定，立法者顯然是將行政訴訟法當成是有關行政訴訟的基礎性法律，屬一般規定，而非必然優先適用的特別法。換言之，如果其他法律就提起行政訴訟仍有其限制，反而應優先適用其他法律之特別規定。就本案而言，應該探究的是：保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，是否就是行政訴訟法第2條所稱之「法律別有規定」？如是，則仍應優先適用保障法之上述規定，而非逕以行政訴訟法第2條為依據，認公務人員在2000年7月後，即當然得就違法侵害其權益之管理措施或有關工作條件之處置（非行政處分之事實行為），提起相應類型的行政訴訟。本席認為：新制行政訴訟法並沒有這麼強烈的規範意涵及效力。 [22] 就新制行政訴訟法能否當然優先本院先前所為憲法解釋而適用部分，學生訴訟權之情形其實類似。即使是在新制行政訴訟法施行後，雖然行政訴訟的類型已經擴張，甚至其第2條還有上述之概括保障規定，然行政法院仍不許學生就非行政處分之其他公權力措施提起一般給付訴訟或其他相應之行政訴訟類型。本院釋字第684號解釋固然全面開放大學生之訴訟權，而不再以行政處分為限，但本院在釋字第684號解釋並未採取類似本號解釋之優先適用行政訴訟法的立場，也不認為大學生在2000年7月後，原即得依行政訴訟法就上述非行政處分提起相應類型之行政訴訟，且不受本院釋字第382號解釋之拘束。相反地，釋字第684號解釋是先認為1995年6月公布的釋字第382號解釋，即使是在2000年7月後，也仍然有其拘束力，且優先新制行政訴訟法規定而適用。正因為是採取這個立場，因此釋字第684號解釋才需要明示部分變更釋字第382號解釋。本院釋字第784號解釋也是採取類似釋字第684號解釋的上述立場，亦認為後來修正的行政訴訟法，並未也無法直接變更本院憲法解釋（如釋字第382號解釋）之拘束力，因此在釋字第784號解釋又進一步明示部分變更釋字第382號解釋，而全面承認各級學校學生提起行政訴訟之權利。如果學生訴訟權限制部分是如此理解，為何公務人員訴訟權限制部分會有不同？ [23]本院在2000年7月新制行政訴訟法施行後，雖然曾於2011年1月作成釋字第684號解釋，明白確認本院之憲法解釋先例（即釋字第382號解釋）仍有其拘束力，因此予以變更。然在公務人員訴訟權部分，於新制行政訴訟法施行後，本院尚不曾作成解釋，明白確認相關之解釋先例（如釋字第298、323號解釋）仍有其拘束力。如真要區別有關學生或公務人員訴訟權限制之解釋先例拘束力，這或許是唯一的差異所在。但反過來說，我們也可以釋字第684號解釋為依據，而擴張推論：本院並不認為後來施行的新制行政訴訟法，當然可以或應優先本院先前憲法解釋而適用。這在學生訴訟權限制是如此，在公務人員或受刑人等之訴訟權限制，也應該是如此。 [24] 比較本院解除各類特別權力關係下訴訟權限制的相關解釋，可以發現本號解釋的合憲性解釋方法，和涉及公立學校教師之釋字第736號解釋[10]有其類似之處。至於有關受刑人（釋字第755號解釋）或學生（釋字第684、784號解釋）訴訟權限制之相關解釋，則均屬違憲宣告，而有明顯不同。 [25] 惟限制公務人員與公立學校教師訴訟權之相關規定，仍有不同。查教師法第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」由於這條規定是正面規範相關救濟之適用，如以這條規定為依據，認其並未限制公立學校教師提起行政訴訟之權利，確屬有據，且符合其文義及立法意旨。故釋字第736號解釋採合憲性解釋方法，宣告教師法第33條並不違憲，應可以成立。和教師法相比，保障法並沒有類似教師法第33條的概括保障條款，反而有保障法第84條之明文排除對「侵害權益之不當措施或處置」，於申訴、再申訴後，進而提起行政訴訟的機會。故本件是否可援用釋字第736號解釋所採之合憲性解釋方法，實有再斟酌餘地。 |
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