大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同部分不同意見書： 大法官 許志雄 提出 本號解釋就公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條等有關申訴再申訴之規定、公務員服務法第11條第2項規定、公務人員週休二日實施辦法第4條第1項規定、高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款有關勤一休一之規定、公務人員保障法第23條規定，內政部訂定之消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點第4點、高雄市政府消防局訂定之高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點第5點及第7點，分別作成合憲、違憲之釋示。本席對其認定公務人員保障法第23條規定違憲部分，礙難接受；其餘部分敬表贊同，但認理由尚有補充或斟酌之必要。爰提出部分協同部分不同意見書。 一、公務人員訴訟權之保障 繼本院釋字第755號解釋（受刑人司法救濟案）、第756號解釋（受刑人秘密通訊與表現自由案）及第784號解釋（各級學校學生之行政爭訟權案）之後，本號解釋（公務人員訴訟權保障及外勤消防人員勤休方式與超勤補償案）針對特別權力關係理論，再度突破傳統之窠臼。至此，特別權力關係理論之三大領域，即公務員關係、在學關係及在監關係，一一展現新風貌，謂該理論近乎瓦解，亦不為過。 事實上，關於公務人員之訴訟權，歷經釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號及第491號等解釋，保障範圍 逐漸擴大，傳統特別權力關係理論業已明顯鬆動。惟過去大法官基本上僅就公務員關係中之個別事項，公務人員可否提起行政訴訟，分別予以釋示，並未建立公務人員訴訟權之保障與一般人民相同之原則。 本號解釋理由書表示：「公務人員與國家間雖具有公法上職務關係，但其作為基本權主體之身分與一般人民並無不同，本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。」其明確承認公務人員訴訟權之保障與一般人民相同，意義重大。惟解釋理由書復指出：「至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重，自屬當然（本院釋字第784號解釋參照）。」其論述方式與釋字第784號解釋（各級學校學生之行政爭訟權案）如出一轍，是公務人員訴訟權之保障能否落實，仍視行政法院之態度，尤其有關權利侵害及行政處分之認定見解是否調整而定。未來訴訟實務如何發展，且拭目以待。 按公務人員保障法設有兩種救濟程序，一為復審（第3章），一為申訴、再申訴（第4章）。公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得提起復審（第25條規定參照）。對復審決定不服者，復有提起行政訴訟尋求救濟之管道。公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得向服務機關提起申訴；不服服務機關函復者，得向保訓會提起再申訴（第77條第1項及第78條第1項規定參照）。而對於再申訴決定，並無續向法院請求救濟之機會（第84條規定參照），致生有關規定是否侵害公務人員訴訟權之問題。 依公務人員保障法第79條規定，應提起復審之事件，公務人員誤提申訴或誤向保訓會逕提再申訴者，申訴受理機關或保訓會應移由（函請）原處分機關依復審程序處理。由此可知，復審與申訴再申訴為二者擇一之關係，所處理之事項不同，不可相提並論。是本號解釋理由書表明：「同法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置，不包括得依復審程序救濟之事項，且不具行政處分性質之措施或處置是否不當，不涉及違法性判斷，自無於申訴、再申訴決定後，續向法院提起行政訴訟之問題。況上開規定並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟。」要之，對於申訴、再申訴決定本身，固不得提起行政訴訟，但有不服者，仍不妨就原管理措施或有關工作條件之處置，依法提起相應之行政訴訟，故公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條等有關申訴再申訴之規定並未侵害公務人員之訴訟權。 二、公務人員勤務條件基準法定主義 服公職權兼具工作權、參政權及平等權之性質，為保障人民平等依法令從事於公務之權利，國家應制定有關任用、銓敘、紀律、退休及撫卹等保障公務人員權益之法律，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為（釋字第491號解釋參照）。惟基於公務人員秩序及機關組織管理運作之本質，有關服勤時間、給與、休息及其他勤務條件，不可能鉅細靡遺均由法律規定。按理，應只要求勤務條件之基準由法律或法律授權之命令定之，是為公務人員勤務條件基準法定主義。解釋理由書所言：「行政機關就內部事務之分配、業務處理方式及人事管理，在不違反法律規定之前提下，本得以行政規則定之（行政程序法第159條第2項第1款參照）。惟與服公職權及健康權有關之重要事項，如服勤時間及休假之框架制度，仍須以法律規定，或有法律明確授權之命令規定。」即為公務人員勤務條件基準法定主義之呈現。 如解釋理由書之釋示，公務員服務法第11條第1項規定：「公務員辦公，應依法定時間，不得遲到早退，其有特別職務經長官許可，不在此限。」係有關公務員辦公時間之原則與例外規定，其所稱「法定時間」，自應包括法律、法規命令及行政規則所規定之時間。同條第2項規定：「公務員每週應有2日之休息，作為例假。業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之。」則為有關公務員週休2日之原則與例外規定。同條第3項授權訂定之公務人員週休二日實施辦法第2條第1項規定：「公務人員每日上班時數為8小時，每週工作總時數為40小時。」第4條第1項規定：「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關（構），為全年無休服務民眾，應實施輪班、輪休制度。」是有關公務人員勤務時間及休息之基準，業有法律或法律授權之命令明定，尚符合公務人員勤務條件基準法定主義。 高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款有關勤一休一之規定，未牴觸上開各法律及法規命令明定之基準，即使本身屬行政規則之規定，亦不生違反公務人員勤務條件基準法定主義之問題。本席認為，本號解釋謂其與法律保留原則尚無違背，意旨相同。 |
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