大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| 從比較法觀察，在日本，有關一般勞動者勞動時間之法的規制，有從勞動者之健康保護、家族的、社會的、文化的生活保障，以及僱用之創造（即增加僱用勞動者之人數），作為其規制目的。勞動時間與憲法保障之基本人權攸關，對於法定勞動時間之縮短、法定勞動時間之彈性分配（即勞動時間規制彈性化），勞動時間法需要設有原則性規制。但對於業務性質特殊者，如具有公共性格之醫療、養護、急救、交通、通信、警察等業務，則往往需要有深夜交替制之勤務，惟此等業務之服勤，可能對勞動者造成健康障礙，或因於夜間人之行動機敏性減退等因素，可能引起作業上之危險，亦可能影響深夜勤務勞動者在家庭生活、社會生活上參與家族及社會活動之困難。[2]日本於1960年代，固以確保一般勞動者之一定私人生活時間為主要動機，修正勞動時間相關法律。基於憲法第25條文化的健康生活及人的有價值之生活（勞動基準法第1條參照），原先是單純以避免勞動者之肉體及精神的疲勞狀態，以確保勞動者之充分私人時間作為規制勞動時間之目的。之後，解釋上係以享受家族的生活或社會的、文化的生活狀態為規制目的。另由於生存權及人類尊嚴思想之普及發展，勞動者之健康保護，在人類生活之保障，更提升其更高之理念地位。勞動時間之縮短，在歐洲已獲得相當大進展，但日本仍偶有發生勞動者過勞死等過重勞動之問題，故對於勞動者之健康保護與勞動時間規制，有需要進行深刻思考，特別是勞動者之健康保護，依然被認為是勞動時間規制之最重要之目的。[3] 從以上歐盟及日本之發展，並對照本號解釋以服公職權[4]與健康權競合為立論，均明確指出人民健康生活之基本權保護，並對勞動者之工作時間（勞動時間）因涉及健康保護，均不否認其屬於基本權保障範圍，雖所參考之憲法依據及內涵，容有不同，然此等立法例保護勞動者健康權益之思想，均值得參酌。 三、關於公務人員工時規範之框架立法問題 法律之立法模式，大略觀察，可區分單一立法與分散立法。在單一立法模式，實際上有時難以一部法律涵蓋所有規範對象及內容，故就框架條件（Rahmenbedingung）統一於單一法典，亦即以框架規範（Rahmenregelung），設計制度之框架，明定基準性之基本規範，以利奠定個別法規之規範基礎，並提供實務上個案處理之判斷準則。此類框架規範，自以法律位階之規範形式，較為妥適。本號解釋雖認為涉及公務人員安全及健康有關之服勤時間及休假，性質上係屬重要事項，但僅要求其應以法律規定或有法律明確授權之命令規定，定其框架制度，其規範位階是否妥適，固尚待時間考驗。惟無論如何，有關框架規範之要求，係本號解釋特點之一。 四、就消防人員服勤與休假等攸關健康權保障之框架性規範不足問題 本號解釋明確承認健康權係屬憲法第22條所保障之基本權利，認於涉及健康權之法律制度形成上，國家負有最低限度之保護義務，於形成相關法律制度時，應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。凡屬涉及健康權之事項，其相關法制設計不符健康權最低限度之保護要求者，即為憲法所不許。此明確揭櫫國家維護人民（包含公務人員）之最低限度之保護義務（Schutzpflicht）。進而認為業務性質特殊機關之公務人員，如外勤消防人員，基於其任務特殊性，固得有不同於一般公務人員之特殊服勤及休假制度，惟亦須符合對該等公務人員健康權最低限度之保護要求。以此作為進一步建構本號解釋系爭規定二及三就業務性質特殊機關所屬公務人員之健康保障，對其服勤與休假框架制度規範不足（Untermaβverbot）原則之適用基礎，亦顯示本號解釋之另一特點。 從比較法觀點，在德國，於確定基本權保障範圍（或稱保護範圍）（Schutzbereich）後，比例原則審查屬於基本權限制之限制（Schranken-Schranken），係衡量可能造成干預基本權之手段是否符合必要性及相當性（即狹義比例原則），此有以過苛禁止（Übermaβverbot）稱之。[5]以上所稱必要性（Erforderlichkeit），係指採取較小侵害手段達成其目的者為必要。與過苛禁止相對之規範不足原則，則以國家負有基本權之保護義務（die grundrechtliche Schutzpflicht）[6]，且國家對於人民須選擇較小同等有效手段（nach milderen, gleichAlternativen），以達成國家有效保護（Schutz）並同時未危害所有其他所欲達成之目的，於此係稱為有效性（Effektivität），而非前述所謂「必要性」。[7]本號解釋不同於以往較常運用之比例原則---基本權干預（Eingriff）是否過度（zu viel; zu intensiv; Übermaβ）為審查對象（即過苛禁止（Übermaβverbot）原則），其因相關法令對基本權所保障法益之不許保護太少（zu wenig; Untermaβ），而運用規範不足原則，以保護健康權之用意，可資贊同。此亦屬本號解釋之後，未來值得再深入探討之重點。 五、保障法第23條之意旨與消防人員加班費等工作津貼之其他給與義務 本號解釋延續本院釋字第575號、第605號及第658號等解釋，再度肯認國家對公務人員有給予俸給等維持其生活之義務，並認公務人員於法定上班時間以外應長官要求執行職務之超勤，如其服勤內容與法定上班時間之服勤相同，國家對超勤自應依法給予加班費、補休假等相當之補償，屬於應受憲法第18條服公職權保障之範圍。然本號解釋認保障法第23條規定公務人員經指派於上班時間以外執行職務者，服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償（即系爭規定五），其係屬公務人員超時服勤補償之原則性規定，其規範意旨偏重於有明確法定上班時間之常態機關一般公務人員。惟從該規定觀之，其規範實未區分一般或特殊公務人員之超時服勤補償之差異，似未有偏重於有明確法定上班時間之常態機關一般公務人員之意。[8]此亦可從消防機關原本所訂定之就外勤消防人員超勤加班費核發要點之法源依據，明定其包括保障法，得以推知。[9]上開規定係屬應給付加班費、補休或敘獎等補償義務之公務人員保障規定[10]，而非對於公務人員權益之干預（Eingriff）規定，且其係明示經指派於上班時間以外執行職務之公務人員，其經長官指派執行職務之加班，實務上認其有如工作時間之延長，故其服務機關應給付加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償。但現行就消防人員超時服勤之實務運作，延續保障法第23條有關多元補償方式之規定，在加班費、補休假以外，另以行政獎勵（例如獎勵狀）作為補償，以致於主管機關得以限縮請求加班費或補休之給與，此亦正是因未以金錢為主要補償方式，而引發聲請人有所不滿原因之一。本號解釋認「系爭規定五及其他相關法律，並未就業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）服勤時數及超勤補償事項，另設必要合理之特別規定，致業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）之超勤，有未獲適當評價與補償之虞，影響其服公職權，於此範圍內，與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違。」結論可資贊同。 |
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