大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同部分不同意見書： 大法官 蔡明誠 提出 大法官 吳陳鐶 加入 本號解釋明確肯認人民之健康權屬於憲法第22條所保障之基本權利，並就消防人員等業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤與休假等攸關其健康權保障之框架性規定，以規範不足立論出發，均具有開創意義，可資贊同。惟就公務人員依公務人員保障法（下稱保障法）所為行政救濟，認其係參照本院釋字第784號解釋為依據，不無疑義，且本號解釋對於保障法第23條及相關規定就消防人員之加班費、備勤及待命服勤等概念之立論，仍值得再探討，爰提出部分協同部分不同意見書如下： 一、公務人員行政爭訟權保障之二分雙軌制度之探討 保障法第4條第1項規定公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。同法第6條第1項規定各機關不得因公務人員依本法提起救濟而予不利之行政處分、不合理之管理措施或有關工作條件之處置。上開規定區分不利之行政處分與不合理之管理措施或有關工作條件之處置，此意含「行政處分」與「管理措施或有關工作條件之處置」二分法，亦即區別處分與處置兩種情形。同法第25條第1項規定，公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。同法第77條第1項規定，公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。由以上規定可見，保障法在行政處分（所謂權利事項）與管理措施或工作條件之處置（所謂管理事項）二分情形下，係採申訴（再申訴）與復審之所謂二元救濟模式。就行政處分，因合法性與合目的性之不同，而區分違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，依保障法提起復審；就管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，則依保障法提起申訴、再申訴。此或可稱之為二分雙軌行政救濟制度。本號解釋於理由書中謂，保障法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置，不包括其得依復審程序救濟之事項，且不具行政處分性質之措施或處置是否不當，不涉及合法性判斷，自無於申訴、再申訴決定後，續向法院提起行政訴訟之問題。由此可見，本號解釋基本上並未否定現行保障法所存在之公務人員行政爭訟救濟二分雙軌制度。 以上二分法之情形，與德國法比較，有如Carl HermannUle教授曾提出之基礎關係與經營關係（Grund-undBetriebsverhältnis）二分理論。之後，陸續發展出特別法律關係（或稱特別身分（地位）關係）等見解。將之區分行政處分（Verwaltungsakt）與單純內部組織或教育措施（Rein interneorganisatorische und pädagogische Maβnahmen）。有關行政處分部分，係依德國行政程序法第35條規定，其構成要素為公權力措施（Hoheitliche Maβnahme）、機關（Behörde）、公法領域之個別事件與對外之直接法律效果（unmittelbareRechtswirkung nach auβen），亦適用於與國家具有特別法律關係（或稱特別身分（地位）關係）之公務人員、學生及受刑人等。如屬於單純內部組織或教育措施，則屬於單純事實行政行為（Die rein tatächlichen Verwaltungshandlung）（事實行為；Realakte），因其不具對外效果之規制特性（Regelungscharakter），故不認為其屬於行政處分。 本院釋字第784號解釋，對於各級學校學生之行政爭訟救濟，以學校之教育或管理等公權力措施取代行政處分與事實行為之區分，試圖打破基礎與單純管理措施二分之判斷標準，並以公權力措施之干預是否顯然輕微來判斷是否構成權利之侵害，及教師與學校之教育或管理措施，仍有其專業判斷餘地等附論，擬緩和因開放行政爭訟之救濟管道，所可能產生之衝擊。但本席於此引述該號解釋所提之意見，該號解釋雖嘗試打破前述傳統二分關係之分類，開放各級學校學生行政爭訟權之範圍，惜並未同時充分提出較明確且可操作之判斷標準，以杜爭議，將不利於未來合理有效處理具體個案。此問題更可由上述保障法相關申訴與復審雙軌救濟制度之設計，看出行政爭訟制度存在二分雙軌救濟模式之現況。換言之，本號解釋之文字，雖明示其係參照本院釋字第784號解釋，但卻未釐清就學生所作出之前號解釋可能拆解二分雙軌制度之結果。是本號解釋雖延伸該號解釋有關顯然輕微及尊重專業判斷等附論之見解，但如將前後相連兩號解釋比較，可見前號解釋有所不足之處。 二、本號解釋明確肯認憲法第22條保障健康權 本號解釋沿用本院釋字第753號及第767號解釋所承認憲法保障之健康權，並明確指出其憲法依據，闡明人民之健康權，係屬於憲法第22條所保障之基本權利。憲法所保障之健康權，旨在保障人民生理及心理機能之完整性，不受任意侵害，且國家對人民身心健康亦負生活上之一定照顧義務。雖其規範內涵仍有待定性及更精確化，但以憲法第22條所保障之概括基本權出發，跨出重要之一步。至於基本權之具體內涵及保障範疇，仍有待法院實務及學說之繼續深化，以利應用。 如本號解釋所示，公務人員服勤時間及休假制度，攸關公務人員得否藉由適當休息，以維護其健康，應屬憲法第22條所保障健康權之範疇。特別是從勞動者（workers）之最高工時保障而言，將工作時間（勞動時間）與勞動者之安全（safety）及健康（health）保護相連結，以勞動者之健康保護作為解釋之出發點，亦符合國際發展趨勢。例如歐盟基本權憲章，除對人性尊嚴、自由及平等特設專章以外，於第4章亦對社會安全及連帶之共同關係（團結）（Solidarität; solidarity）特設專章，本章除家庭、生活照護及環境保護之社會權（sozialeRechte）以外，亦包括勞動之固有基本權（“eingentliche”Grundrechte der Arbeit）。此勞動權（Recht auf Arbeit），亦包含其對國家就勞工之安全及健康工作條件所負有義務之權利。[1]此亦可從上開憲章第35條明文規定任何人應受到醫療照護及健康保護（Gesundheitsschutz），可資印證。又歐盟議會及理事會於2003年11月4日公布有關工時（working time）之準則（Directive 2003/88/EC）（或稱指令）第6條及第12條，對於每週工時及夜間工作等，指出須確保勞動者之安全及健康。 |
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