大法官解釋 釋字第781號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 陸海空軍軍官士官服役條例第3條關於所用名詞定義；第26條第2項第1款及第2款關於變更軍官士官退除給與計算基準；第26條第3項及第46條第4項第1款，關於同條例施行後之過渡期間內，扣減受規範對象退除給與；第26條第4項關於最低保障金額、原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支給；第29條第2項關於提高退休撫卹基金撥繳費用之基準；第34條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休俸或贍養金；第39條第1項前段關於退除給與得隨消費者物價指數調整；第46條第5項關於同條例施行後第11年返還優惠存款本金；第47條第3項關於年資補償金之計算與結清；第54條第2項關於每年節省之退撫經費支出，全數挹注退撫基金等規定，是否涉及違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| [67] 1.信賴基礎——系爭之法規乃足以獲致人民期待之公權力行為。系爭條例為國家（立法院）制定之法律，自然值得人民信賴。 [68] 2.信賴表現——對於系爭法規之繼續施行，人民須有表現其信賴之事實。然，對於法規（抽象的公權力行使）之信賴表現，與對於行政處分（具體的公權力行使）不同，僅能為「一般」（而非「個別」）之認定。是本解釋理由書第77段乃有「受規範對象據此舊法規將領取之退除給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護」等語。 [69] 3.信賴值得保護——按釋字第525號解釋之操作，除主張信賴保護者有不值得保護之情形外，具備前兩項要件者，應推定其信賴值得保護。 [70] 多數意見基於前述「層級化財產權保障」理論，首先認為「優存利息之財源全部源自於政府預算，屬恩給制之範疇。是本院就立法者採取之調降手段規定，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，應採較為寬鬆之審查標準」（解釋理由書第75段參照）。並認為調降系爭條例施行前原退休所得，係為追求「重要公共利益」之正當目的，且所採取之手段（包括設定過渡期間、削減底限、及不予調降之例外規定等），核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受之衝擊，故「得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背」（解釋理由書第94段等參照）。 3.「信賴保護原則」與「比例原則」二者之關係如何？ [71] 至遲自本院釋字第717號解釋起，大法官開始將「信賴保護原則」與「比例原則」合併使用，本解釋多數意見亦然。惟關於此二原則之適用關係為何，迄無明確討論。本席以為，「信賴保護原則」可以視為粗略的「比例原則」。申言之，「信賴賴保護原則」是否違反，端視受規範對象（人民）所具備之信賴利益——可為「依法規取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益」（例如現役軍人對於依法退伍除役後，得領受退除給與之期待利益），或「依法規而取得之權利」（例如軍人依法退伍除役後，所取得領受退除給與之權利）——相較於法規溯及適用所欲追求之公共利益，是否更為優越、更重要而定。是「信賴賴保護原則」本質上亦屬「利益衡量」。 [72] 本席並以為，法規之溯及適用違反「信賴賴保護原則」者，固無需再進行「比例原則」之檢驗；其不違反「信賴賴保護原則」者，則應繼續進行「比例原則」之檢驗。 4.倘本法設定「退休所得上限」，並溯及削減前此已退伍除役之軍人之「退除給與」，尚不違反「法律不溯既往」原則，亦無違「信賴保護」原則，嗣後本法得再修正，設定更新且更低的「退休所得上限」，並溯及削減於其施行前已退休軍人之「退除給與」，有無界限？其「滑坡效應」有無停損點？ [73] 本席前於公開說明會聽取相關機關報告後，曾詢問主事官員：倘如彼等之確信，本條例設定「退休所得上限」，並溯及削減前此已退伍除役之軍人之「退除給與」，尚不違反「法律不溯既往」原則，亦無違「信賴保護」原則，則嗣後本條例得否更行修正，重定「退休所得上限」，並進一步削減於其施行前已退休軍人之「退除給與」？其削減有無界限？似此「滑坡效應」有無停損點？官員僅回答：「不可能削減至零」。 5.以制定在後的退除給與「新」標準，溯及適用於前此已退休之軍人，重新計算其退除給與，是否違反「平等權」（不等者，等之）？ [74] 本條例（其實，公、教年改亦同）以制定在後的新標準，溯及適用於前此已退休之軍人，重新計算其退除給與上限，並據以削減原領退除給與之金額，因為具有財富重分配之性質，並涉及是否違反「平等權」的問題。以公務人員年改法為例，年改對於各受規範者之影響（每人月退休金之削減幅度）大不相同。質言之，年改對「兼具退撫新、舊制年資者」影響最大，其月退休金調降（削減）幅度為24.96%至38.24%不等；其次為對「僅具退撫舊制年資者」，其月退休金調降（削減）幅度為22.04%至30.88%；對於「僅具退撫新制年資者」影響最小，僅為6.59%至14.29%（釋字第782號解釋第109段及附件九參照）。教師部分情形相同（釋字第783號解釋第109段及附件九參照）。軍人部分，雖主管機關未提供類似統計分析，想亦類似。 [75] 主事者屢稱，劃一「同（年）資」、「同（職）級」退休人員之退休所得，以消除因前此不同時期，適用不同規定（基數內涵不同），所致同資同級退休人員支領退休給與差別甚大之現象，乃調降月退休所得之重要目的。然不同時期，有不同的背景，強迫趨同，確有違反平等權（不等者，等之）之嫌。 6.小結（審查基準之確立） [76] 綜上，本席以為，為貫徹「禁止法律溯及既往」原則，法規溯及適用屬於「真正溯及既往」者，除其內容涉及刑罰時，應採取（最）「嚴格審查基準」（俗稱「高標」）審查外，其餘情形（含僅涉及「財產權」之侵害）應以「較為嚴格之審查基準」（俗稱「中標」）進行審查；至法規溯及適用屬於「不真正溯及既往」者，如其尚不違反「信賴保保護」原則，應以「寬鬆審查基準」（俗稱「低標」）審查。惟鑑於軍人之「退除給與請求權」乃由憲法「應考試服公職權」所衍生，並關乎國家對於軍人退伍除役後之生活照顧，法規溯及適用僅屬「不真正溯及既往」，而侵害現役軍人對於依法退伍除役後，得領受退除給與之期待利益（或稱「期待權」）者，應適用「具有殺傷力之合理審查基準」（即較為嚴格之「寬鬆標準」，或稱「高的低標」）進行審查。 ＊原擬進一步適用上述審查基準，審查本條例兩重點——「真正溯及」地削減已退伍除役人員原支領之月退休俸，與「不真正溯及」地提高退撫基金提撥費率—無奈迫於時間（本件多數意見之文字直到本週一下午才確定），只能俟諸來日因緣俱足時。 |
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