大法官解釋 釋字第781號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 陸海空軍軍官士官服役條例第3條關於所用名詞定義；第26條第2項第1款及第2款關於變更軍官士官退除給與計算基準；第26條第3項及第46條第4項第1款，關於同條例施行後之過渡期間內，扣減受規範對象退除給與；第26條第4項關於最低保障金額、原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支給；第29條第2項關於提高退休撫卹基金撥繳費用之基準；第34條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休俸或贍養金；第39條第1項前段關於退除給與得隨消費者物價指數調整；第46條第5項關於同條例施行後第11年返還優惠存款本金；第47條第3項關於年資補償金之計算與結清；第54條第2項關於每年節省之退撫經費支出，全數挹注退撫基金等規定，是否涉及違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| [44] 其次，以「個人自提」或「政府提撥」為分類基礎，所建構的「層級化財產權保障」理論，也與「共同提撥儲金」制的精神背道而馳。既是「共同提撥制」，由現職人員與政府依法定比率（35%、65%），按月撥繳退撫基金費用（退撫儲金），則無論是個人自繳或政府提撥的基金費用（儲金）理當給予相同的保障。若謂由政府依法「提撥」的退撫基金費用本息，及政府以「預算」補助退撫基金的款項本息，人民（退休軍公教人員）對之主張所謂「財產上請求權」時，立法者便可以享有較高的立法形成空間，決定是否及如何支給，而本院只能採取較為寬鬆的審查標準，不啻「只許州官放火，不許百姓點燈」！世上採行「共同提撥儲金制」的國家甚多，似未曾見過有如此「不對稱的共同提撥制」。如此「差別待遇式的共同提撥制」豈能和諧經營？！因此，即便要堅持「層級化財產權保障」理論，至少應認為：凡依法提撥基金之費用，無論由個人提繳或由政府撥繳者，均應受較高之保障，並受本院較為嚴格之審查才是。當然，似此全賴國家「恩賞」（說給就給，說不給就不給）的「財產請求權」，能否稱作「財產」，殊成疑問。 [45] 再次，「層級化財產權保障」理論在我國憲法釋義學體系上恐無法立足。按財產權因為負有社會責任，其在憲法基本權的光譜中，相較於生命權、人身自由權或其他自由權，本來就居於較次要的地位，因此各國違憲審查實務上均以較為寬鬆的標準（俗稱「低標」）審查。多數意見固謂「個人自繳費用本息部分之財產上請求權，應受較高之保障」，我國釋憲七十餘年來迄未對「財產權」之限制，採取所謂「較為嚴格之審查」（俗稱「中標」審查）。本席實難想像僅以「財產權」受侵害為由，即可提高審查基準；又「財產權」之保障還能如何「層級化」？[70]這些基本問題，多數意見欲建構一新理論，竟然完全未置一詞，令人匪夷所思。 [46] 最後，為堅持「層級化財產權保障」理論，多數大法官竟不惜曲解「政府負最後支付保證責任」的意涵。按當初退撫制度由「恩給制」（舊制）改為「共同提撥制」（新制）時，為避免國家放棄其對退休（退伍除役）人員的照顧義務，相關法律無不明文規定：軍公教人員的退休金應由政府與軍公教員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。[71]此次年改後，系爭條例第29條第1項仍明定：「軍官、士官於退撫新制實施後服役年資之退除給與，除本條例另有規定外，應由政府與現役人員共同撥繳費用設立之退休撫卹基金（以下簡稱退撫基金）負責支給；其發生收支不足時，應視國家財政狀況檢討調整提撥費率，並由政府負最後支付保證責任。」法律文義明確若此，多數大法官居然說：「政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府（按：此處似是刻意省略了「始」字）應另以預算為撥款補助支應。⋯⋯不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項，當然違反憲法保障服公職權及財產權之意旨」（解釋理由書第65段參照）。如上解釋似說：所謂「政府負最後支付保證責任」，不過是「法律」的規定，不能拘束大法官所作的「憲法」解釋。 [47] 多數大法官解釋「由政府負最後支付保證責任」包括溯及削減已退休軍人的退除給與，顯然違反「制度性保障」[72]的精神。多數意見在解釋理由書第55段曾引述憲法增修條文第10條第9項之規定（「國家應尊重軍人對於社會之貢獻，並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障」），並據以認定：系爭條例「對退伍除役人員之退除給與，設有較高樓地板、特殊弱勢者不調降優存利息、編列預算（100億元）挹注退撫基金等相對有利措施」，皆屬對退伍除役人員之尊重。一般以為，前揭憲法增修條文之規定乃屬「基本國策」性質之規定，係對立法者的指示，並未直接創設人民得直接向國家主張的「基本權」。亦即，基本國策規定與基本權規定仍屬有別。然而，立法者一旦依據基本國策的指示，制定法律，形成關於某事項之「制度性保障」時，釋憲機關對於立法的決定原則上即應予尊重。準此，前揭系爭條例第29條第1項規定既已明確指示：於「退撫基金」收支不足時，應先開源（例如「檢討調整退撫基金的提撥費率」），以充實退撫基金；如仍不足，應更開源――由政府編列預算撥補退撫基金，俾符「由政府負最後支付保證責任」之意旨。試問，「由政府負最後支付保證責任」一語，何曾指示得「溯及削減」已退休軍人的退除給與？！多數意見如此牽強的解釋，在欠缺其他憲法規定的支持下，顯然並不尊重立法者於形成制度性保障時所應享有的自由（裁量空間）。[73] [48] 為反駁聲請人方關於「退除給與乃遞延工資」的定性，多數意見於解釋理由書第67段繼謂：「俸給」為軍人在職時執行職務之對待給付，包括本俸、職務加給、專業加給、地域加給、勤務加給等之總和；退休金（退除給與）為軍人因服公職而取得國家為履行對其退伍除役後生活照顧義務而為之給與，包括：（一次）退伍金、（月）退休俸、年資補償金、及（舊制年資之）優存利息等。然，因退休金（退除給與）「與在職時之俸給無關」，故「難謂其屬遞延工資」。又，多數意見認為：勞退新制之勞工「個人退休金專戶」或可解為遞延工資之給付，然軍人月退俸所得之總額繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是「退除給與並非遞延工資之給付」。 |
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